Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tczewie na uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 27 stycznia 2023 r., nr LIV/446/23 w sprawie określenia stawki za kilometr przebiegu pojazdu w Gminie Pelplin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 27 stycznia 2023 r. Rada Miejska w Pelplinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 39 a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz.U. z 2021r., poz. 1082 ze zm., dalej jako "u.p.o.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2022 r., Nr 27, poz. 271 ze zm., dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2002 r.") podjęła uchwałę nr LIV/446/23 w sprawie określenia stawki za kilometr przebiegu pojazdu w Gminie Pelplin.

W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że określa się w Gminie Pelplin stawkę za 1 kilometr przebiegu do celów zwrotu kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców w następującej kwocie:

1/ dla samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł

2/ dla samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 1,15 zł.

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Pelplin (§ 2). Określono, że traci moc poprzednia uchwała Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 25 listopada 2022 r. nr L/423/22 w sprawie określenia stawki za kilometr przebiegu pojazdu w Gminie Pelplin (§ 3). Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Pelplin (§ 4) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 5).

Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2023 r. pod pozycją 840, w dniu 16 lutego 2023 r.

Prokurator Rejonowy w Tczewie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności.

Prokurator zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem art. 39a ust. 3 u.p.o. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w uchwale zawężono katalog pojazdów wymienionych § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. określając stawki służące do obliczenia kwoty zwrotu kosztów dowozu dzieci, młodzieży, uczniów oraz rodziców tylko dla samochodów osobowych, nie określając przy tym wysokości stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu dla motocykli i motorowerów.

Wyjaśniono, że gmina spełnia obowiązki dotyczące zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży oraz uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci młodzieży i uczniów do placówek, do który osoby te uczęszczają albo poprzez zorganizowanie tego transportu i opieki we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Co do zasady zwrot kosztów jednorazowego przewozu oblicza się mnożąc liczbę kilometrów przewozu przez stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu, przyjętą w danej gminie.

Na podstawie art. 39a ust. 3 u.p.o. stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201). Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, warunki ustalania oraz sposób dokonywania zwrotu kosztów używania pojazdów, o których mowa w ust. 1, uwzględniając rodzaj pojazdu mechanicznego, jego pojemność oraz limit kilometrów w zależności od liczby mieszkańców w danej gminie lub mieście, właściwych ze względu na miejsce zatrudnienia pracownika. Korzystając z ww. upoważnienia ustawowego wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2002 r., gdzie określono stawki za 1 kilometr używania pojazdów do celów służbowych ze wskazaniem rodzaju pojazdu oraz pojemności skokowej silnika. Jak wynika z § 2 cyt. rozporządzenia stawki zostały określone dla samochodów osobowych, motocykli i motorowerów.

Brak wymienienia w uchwale całego katalogu pojazdów, których dotyczy wskazana regulacja stanowi w ocenie Prokuratora niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogącą prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych i sporów w przedmiocie uzyskania zwrotu kosztów przejazdu. Ponieważ naruszenie wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym stanowi istotne naruszenie prawa, wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd.

Prokurator zaznaczył, że przed wniesieniem skargi w trybie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze zwrócił się do Rady Miejskiej w Pelplinie o rozważenie zasadności wydania nowej lub zmiany wadliwej uchwały z przedstawionych wyżej względów. Rada Miejska w Pelplinie nie uwzględniła jednak stanowiska Prokuratury w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że strona podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, które przedstawiono uprzednio Prokuraturze. W ocenie strony uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ organ stanowiący Gminy Pelplin nie wykroczył (rozszerzył) poza granice upoważnienia ustawowego, lecz zawęził krąg pojazdów wymienionych w rozporządzeniu, czyli akcie wykonawczym do ustawy.

Podkreślono dodatkowo, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących wyższej rangi, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Naruszenie granic normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego przez organ gminy należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, to jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych

Za takie naruszenie należy uznać nie tylko wykroczenie (rozszerzenie) poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego kwestii w ogóle nieprzewidzianych w upoważnieniu ustawowym, ale także pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy upoważnienia. Jednocześnie jeżeli określone upoważnienie ustawowe odnosi się i odsyła do elementów wynikających z innej regulacji, odniesienie to należy w całości uwzględnić, jako wyznaczające pełną treść normy kompetencyjnej. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przepisy kompetencyjne nie powinny być zatem intepretowane, nie tylko w sposób rozszerzający, ale także zawężający.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem normy kompetencyjnej upoważniającej do jej wydania. Rada Miejska w Pelplinie nie uregulowała bowiem w całości materii, która powinna być ujęta w uchwale wydawanej na podstawie art. 39 a ust. 3 u.p.o. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r.

Zgodnie z art. 39a ust. 3 u.p.o. stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201).

W świetle tego przepisu, określając minimalne stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu rada gminy zobowiązana jest uwzględnić regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Przywołane rozporządzenie stanowi zaś, m.in. że koszty używania pojazdów do celów służbowych pokrywa pracodawca według stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które nie mogą być wyższe niż:

1) dla samochodu osobowego:

a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3- 0,89 zł,

b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 1,15 zł,

2) dla motocykla - 0,69 zł,

3) dla motoroweru - 0,42 zł.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 39a ust. 3 u.p.o poprzez niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej i określenie w § 1 zaskarżonej uchwały stawki za 1 kilometr przebiegu wyłącznie dla samochodów osobowych a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 1,15 zł.

Wskazać należy w tym miejscu, że norma kompetencyjna określona w art. 39a ust. 3 u.p.o. nie daje radzie gminy możliwości swobodnego określenia pojazdów – i tym samym np. ograniczenia ich katalogu, jak w niniejszej sprawie - dla których ustalona będzie stawka za 1 kilometr przebiegu. Ustawodawca w przepisie tym wskazał bowiem wyłącznie na określenie stawki za 1 kilometr przebiegu "pojazdu", który jest pojęciem szerszym znaczeniowo niż "samochód osobowy". Ponadto w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2002 r. określono maksymalną stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu dla pojazdów używanych do celów podróży służbowych, takich jak samochody osobowego pojemności silnika do 900 cm3 i powyżej 900 cm3, ale również dla motocykli i odrębnie dla motorowerów. Przyjąć należy zatem, że wolą ustawodawcy było by stawka ustalana przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 39a ust. 3 u.p.o. uwzględniała szeroko rozumiane pojazdy, a więc również motorowery i motocykle, a nie tylko samochody osobowe.

Rada Miejska w Pelplinie podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła w jej treści takich pojazdów jak motocykle i motorowery. W uchwale nie określono zatem stawki dla motocykla i stawki dla motoroweru. W konsekwencji uniemożliwia to uzyskanie zwrotu kosztów przewozu rodzicom, którzy używają tego typu pojazdów. To zaś, w ocenie Sądu stanowi niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej oraz istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę uregulowanie stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu jedynie w odniesieniu do samochodów osobowych, uczyniono to w sposób uniemożlwiający zastosowanie uchwały do innego rodzaju pojazdów, do których odsyła art. 39a ust. 3 u.p.o. wskazując na konkretne przepisy wykonawcze do ustawy o transporcie drogowym (to jest wydane na podstawie art. 34a ust. 2 tej ustawy).

Sąd podkreśla, że art. 39 a ust. 3 u.p.o. nie stanowi, aby realizacja zawartego w nim upoważnienia miała następować w ograniczonym zakresie, to jest, że przepisy do których odsyła mają być przez organy gminy brane pod uwagę np. tylko w zakresie, w jakim będą się odnosić do samochodów osobowych. Przepis ten także w żaden inny sposób nie zawęził katalogu pojazdów, względem których należy określić stawkę za 1 km przejazdu w celu rozliczenia kosztów dowozu uprawnionych niepełnosprawnych dzieci i młodzieży do placówek oświatowych. Takie sformułowanie upoważnienia ustawowego pozostaje adekwatne do rozwiązań zawartych w ustawie Prawo oświatowe, które nie nakazuje realizowania przez rodziców w zastępstwie gminy dowozu, o którym mowa w art. 39a ust. 1 tej ustawy, tylko samochodem osobowym.

Można oczywiście założyć, że tego rodzaju przypadki, to jest przejazd motocyklem czy motorowerem będą rzadkie lub nawet nie wystąpią w obrębie danej gminy. Jednakże nie można wykluczyć, że dla danego rodzica będzie to jedyny możliwy albo najbardziej optymalny sposób dowozu i powinien mieć on możliwość uzyskać należny z tego tytułu zwrot kosztów, jeżeli będzie realizował w zastępstwie gminy obowiązek dowozu swojego dziecka do placówki oświatowej.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.