IV SAB/Wr 156/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-13	
Data wpływu	2013-08-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alojzy Wyszkowski /przewodniczący/
Henryk Ożóg
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 4 ust. 1,  ust. 3, art. 5 ust. 1, ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 10; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Ośrodek Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. K. z dnia 14 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. grzywny; IV. zasądza od Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. M. K. zwrócił się do Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś.(dalej Ośrodek) o udostępnienie informacji dotyczących umów z wydawcami na publikację materiałów promujących wskazany Ośrodek:

1) z jakimi wydawcami Gmina zawarła umowy od listopada 2011 r. do dnia zgłoszenia wniosku,

2) jaki jest obecnie koszt miesięczny publikacji materiałów w gazetach i internecie (koszty należy podać z podziałem na poszczególne podmioty),

3) jakie są terminy związania z wydawcami aktualnie obowiązującymi umowami.

Ośrodek pismem z dnia 5 lipca 2013 r. odpowiedział M. K., iż żądane przez niego informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżącego poinformowano także, że wszystkie informacje dotyczące działalności spółki są transparentne i dostępne w KRS.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. K. wniósł o zobowiązanie Ośrodka do dokonania czynności objętej wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. oraz orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem, żądane informacje spełniają wymóg uznania ich za informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Ośrodek Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w Ś. Ś. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie pozostaje w bezczynności. W motywach podano m.in. że M. K. wniósł o udostępnienie informacji w sprawie umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę OSiR, która jest spółką ze 100% udziałem gminy Ś. Ś. Spółka wykonuje zadania publiczne, a w szczególności zadania, o jakich mowa w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że w sprawie istotna jest przyjęta przez Ośrodek wykładnia pojęcia "informacja publiczna" i odniesienie jej do pojęcia "umowy cywilnoprawnej". W tym względzie należy się odnieść do normy art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia wglądu do dokumentów urzędowych, którymi w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Aby treść mogła zostać uznana za dokument urzędowy musi zostać utrwalona oraz podpisana przez funkcjonariusza publicznego, więc a contrario oświadczenie wiedzy lub woli nie podpisane przez funkcjonariusza publicznego nie może zostać uznane za dokument urzędowy. W aspekcie pojęcia "funkcjonariusz publiczny" Ośrodek odniósł się do regulacji zawartej w k.k. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 k.k. obejmuje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, posłów, senatorów, radnych, posłów do Parlamentu Europejskiego, sędziów, ławników, prokuratorów, funkcjonariuszy finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariuszy, komorników, kuratorów sądowych, syndyków, nadzorców sądowych i zarządców, osoby orzekające w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoby będące pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe oraz inne osoby w zakresie, w którym uprawnione są do wydawania decyzji administracyjnych, osoby będące pracownikami organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, z wyjątkiem tych którzy pełnią czynności usługowe, osoby zajmujące stanowiska kierownicze w innej instytucji państwowej, funkcjonariusze organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, albo funkcjonariusze Służby Więziennej, osoby pełniące czynną służbę wojskową oraz pracownicy międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe.

Zatem, aby umowa cywilnoprawna mogła zostać uznana za informację publiczną musi spełniać warunki informacji publicznej, czyli dotyczyć spraw publicznych, a nadto zostać podpisana przez osoby, które były zobowiązane do udzielenia takiej informacji. Umowy zawierane przez Ośrodek o dostęp do których wnosił skarżący nie mieszczą się katalogu informacji o jakich mowa w art. 6 u.d.i.p. a dodatkowo nie zostały podpisane przez funkcjonariusza publicznego, co także wynika z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej - mimo szerokiego zakresu pojęciowego - obejmuje wyłącznie wiadomości wytworzone lub odnoszone do władz publicznych, a także wytworzone lub odnoszone do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym. Informacje zawarte w umowach z wydawcami (ich treść, koszt realizacji, termin związania umową) nie wpisują się w definicję informacji publicznej. Powyższe oznacza, że twierdzenie skarżącego, iż Ośrodek pozostaje w bezczynności jest chybione.

Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas gdy sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidywanych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmie w tym zakresie żadnych działań. Ośrodek natomiast odpowiedział na wnioski skarżącego pismem z dnia 5 lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z póżn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a podmiot reprezentujący Ośrodek Sportu i Rekreacji, sp. z o.o. w Ś. Ś. będący spółką prawa handlowego ze 100% udziałem Gminy Ś. Ś. uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ żądana informacja w zakresie przedmiotowym nie jest informacją publiczną.

Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2013 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06. Lex 291197). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powołanej wyżej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w tym także osoby prawne samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pozostaje poza sporem, że zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Stanowią one bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Dostęp do nich może jednak podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w tym obszarze mieści się umowa zawarta przez podmiot samorządu terytorialnego z wydawcami dotycząca publikacji materiałów promujących Ośrodek, gdyż odnosi się ona do kwestii gospodarowania mieniem publicznym przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

W sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 14 czerwca 2013 r. żądając udostępnienia danych na temat tych umów. Bezspornym jest także, że organ do dnia rozprawy nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji na temat tych umów, ani też nie podjął innej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień.

Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarga do sądu. W sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, co dopiero otwierałoby skarżącemu drogę odwoławczą w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjnej, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.