I GSK 1325/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-11-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner
Marek Krawczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Kr 31/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art, 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 7, art. 15, art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 31/23 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO.E/4106/14/2022 w przedmiocie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 31/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO.E/4106/14/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona lub w przypadku, gdyby NSA uznał, że nie zachodzą podstawy do rozpoznania merytorycznego sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera braki, które uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie skargi, podczas gdy był on wystarczający do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 w zw. z art. 76 w zw. z art. 76a poprzez przyjęcie, że sporządzona przez organ I instancji fotokopia dokumentacji dotyczącej dotacji pobranej w 2017 r. przez C. Niepubliczna Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w T. będącej w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w Wieliczce nie może korzystać z mocy dowodowej, w sytuacji gdy zarządzeniem Komendy Miejskiej Policji w Tarnowie Wydział dw. z Przestępczością Gospodarczą z dnia 16 października 2021 r. udostępniono wnioskowaną dokumentację jedynie poprzez sporządzenie jej fotokopii;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego, podczas gdy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie ponownie rozpatrzyło zebrany materiał dowodowy i dokonało jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania, a przez to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Kolegium ponownie rozpoznało sprawę w jej całokształcie i wydało rozstrzygnięcie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu wyłącznie decyzji organu odwoławczego, w sytuacji kiedy Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie dowodowe obarczone jest wadami i zawarł wskazówki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wymagające przeprowadzenia nowych dowodów i ustaleń, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie, w sytuacji uwzględnienia skargi z powyższych powodów, powinno umożliwić realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w przypadku stwierdzenia przez Sąd wadliwości postępowania dowodowego prowadzić do wyeliminowania decyzji organów obu instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczająco jasnych wskazań co do dalszego postępowania - podczas gdy w przypadku uznania za prawidłowe rzekomych naruszeń wskazanych przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku jest to element niezbędny, aby sprawa mogła zostać ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący podtrzymał wszelkie zarzuty i argumenty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 listopada 2022 r. oraz odniósł się do argumentacji skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wadliwości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania ujętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia a także sądy. Zatem przepis ten statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny słuszności oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ich wadliwość wynikająca z przyjętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez ten Sąd.

Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ustanawia powinność Sądu zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji powinności tej, w rozpatrywanej sprawie w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadośćuczynił. Ewentualna nietrafność wskazań Sądu I instancji nie stanowi zaś o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu wyłącznie decyzji organu odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21, z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13, z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za rok 2017.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w dniach od 14 sierpnia do 27 września 2019 r. Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa przeprowadził kontrolę dotyczącą oceny prawidłowości pobrania i sposobu rozliczenia i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez C. - Niepubliczna Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, [...] za lata 2017-2018.

WSA w Krakowie zauważył, iż protokół z powyższej kontroli wraz z załącznikami obok opinii biegłego jest podstawowym dowodem, na którym organy orzekające oparły swoje ustalenia. Podkreślił, że nie mógł skontrolować prawidłowości przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli, gdyż w przedłożonych przez SKO aktach sprawy brak jest:

1. Dowodu doręczenia informacji, o powiadomieniu Skarżącego o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli lub czy kontrola przeprowadzona została w trybie doraźnym;

2. Egzemplarza protokołu opatrzonego datą jego sporządzenia i podpisanego przez Skarżącego, ani też omówienia braku podpisu lub odmowy jego złożenia przez Skarżącego lub osobę go reprezentującą, jak również brak podpisanych przez kontrolowanego załączników z kontroli oraz potwierdzenia otrzymania protokołu przez Skarżącego (dowodu doręczenia);

3. Brak dokumentów źródłowych i załączników, które wymienione są w protokole jako akta kontroli, które stały się podstawą dokonywanych ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, jak również brak dowodu doręczenia zaleceń pokontrolnych, a zalegające w aktach sprawy egzemplarze protokołu wraz z załącznikami to nieuporządkowane kserokopie z kserokopii niepotwierdzone za zgodność.

Sąd I instancji analizując przekazane nieuwierzytelnione kserokopie protokołu doszedł również do przekonania, że protokół, który zdaniem organu I instancji został Skarżącemu przekazany przy piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. i który według stanowiska organu jest ostateczną wersją tego protokołu, nie obejmuje dokumentów, które zostały wymienione na stronie 51 tego protokołu. WSA w Krakowie uznał, iż w żadnym wypadku nie miał podstaw do przyjęcia, na podstawie przekazanych akt, że protokół wraz z dokumentacją kontrolną został w całości przekazany Skarżącemu.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł w skardze kasacyjnej, iż skoro Skarżący był powiadomiony o prowadzonej kontroli, w której aktywnie uczestniczył składając wyjaśnienia do Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa, a także zapoznał się z protokołem kontroli, co do którego wniósł zastrzeżenia, to Sąd I instancji posiadając kserokopię oryginału protokołu przekazanego organowi prowadzącemu miał możliwość poddania go kontroli jako dowód w sprawie.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu należy zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie próbowano podważyć ustaleń WSA w Krakowie, że w aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych i załączników, które wymienione są w protokole jako akta kontroli, które stały się podstawą dokonywanych ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, jak również brak dowodu doręczenia zaleceń pokontrolnych, a egzemplarze protokołu wraz z załącznikami to nieuporządkowane dokumenty, niechronologicznie ułożone w aktach sprawy przez organ. W żaden sposób organ odwoławczy również nie wyjaśnił dlaczego przesłane Sądowi I instancji akta sprawy nie obejmują dokumentów, które zostały wymienione na stronie 51 tego protokołu.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż zasadnie Sąd I instancji wskazał, że stwierdzone braki w aktach sprawy nie pozwalają rozstrzygnąć, czy dowody przeprowadzone w trakcie kontroli nie zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego może nastąpić tylko na podstawie dowodów, które znajdują się w aktach sprawy. SKO nie dysponując powyższymi dokumentami przedwcześnie uznało za udowodnione okoliczności uzasadniające zwrot dotacji. Jakkolwiek postępowanie kontrolne jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego i ze względu na te odrębności określanym jako postępowanie swoiste, to jednak prawidłowo sporządzony protokół kontroli wraz z aktami kontroli, stanowi podstawę do podjęcia dalszych czynności. Trafnie zatem WSA w Krakowie uznał, iż organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że nie jest wystarczające oparcie się na opinii biegłego mgr T. K. sporządzonej w dniu 27 stycznia 2021 r, w której stwierdzono, które opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka bezsprzecznie noszą ślady ingerencji, bez posiadania w aktach sprawy dowodów (dokumentów), które były przedmiotem opinii biegłego, jak również uzyskania zeznań osób (przeprowadzenie dowodu z ich zeznań lub włączenie ich do akt postępowania administracyjnego jeżeli zostały np. przeprowadzone w postępowaniu karnym), które widnieją jako członkowie zespołu orzekającego na zakwestionowanych opiniach. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa opinia biegłego jest dopiero punktem wyjścia do dokonania dalszych ustaleń, przede wszystkim, poprzez przesłuchanie osób, których nazwiska widnieją jako członkowie zespołu orzekającego na poszczególnych opiniach.

W tej kwestii i pozostałych spornych kwestii dotyczących zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zauważyć, iż Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnosząc się do podnoszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zarzutów wskazał na niekonsekwencję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, które w tożsamej co do istoty sporu sprawie tj. w postępowaniu o zwrot dotacji oświatowej za rok 2018, decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2018 r. We wskazanym postępowaniu administracyjnym przedmiotem sporu są w większości te same opinie o wczesnym wspomaganiu rozwoju, co w niniejszym postępowaniu za 2017 r. Kontrolowane zaś przez Sąd I instancji postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2017 zostało zainicjowane tą samą kontrolą, a wszczęcie postępowania nastąpiło na podstawie tego samego postanowienia, co postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2018.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2018 r. zapadł w dniu 13 sierpnia 2024 r., wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 316/24 oddalający skargę Skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie.

Przedstawiając stan faktyczny w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 316/24 Sąd wskazał, iż "W związku z ponownie prowadzonym postępowaniem organ pozyskał informacje z Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydział II Karny o w postaci uwierzytelnionych odpisów dokumentów przekazanych przez Prokuraturę Rejonową w Wieliczce obejmujących:

1) opinię biegłego sporządzoną dla Prokuratury Okręgowej w Tarnowie z zakresu ekspertyzy dokumentów do sprawy o sygn. akt [...] przez Biegłego przy Sądzie Okręgowym w Tarnowie w zakresie ekspertyzy dokumentów mgr T. K.;

2) opinie o potrzebie objęcia dziecka pomocą psychologiczno-pedagogiczną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju będące przedmiotem ekspertyzy ww. biegłego;

3) zeznania członków zespołu opiniującego wydających opinię o potrzebie objęcia dziecka pomocą psychologiczno-pedagogiczną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju.

Organ pozyskał również z Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydział II Karny uwierzytelnione kopie opinii o potrzebie objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju".

Wbrew zatem stanowisku Kolegium w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji za rok 2017 istniała możliwość zwrócenia się do organów ścigania o udostępnienie oryginałów ww. dowodów lub ich uwierzytelnionych odpisów, skoro organ uzyskał je w toczącym się równolegle postępowaniu za 2018 r. Istniała również możliwość uzyskania zeznań członków zespołu opiniującego wydających opinię o potrzebie objęcia dziecka pomocą psychologiczno-pedagogiczną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju. Doszło więc do naruszenia prawa proceduralnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przez WSA w Krakowie. Bezsprzecznie liczba i skala nieprawidłowości, jakimi jest dotknięta zaskarżona decyzja w pełni uzasadnia stanowisko Sądu I instancji, że narusza ona przepisy art. 7, 77 § 1 i 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości zaskarżonego wyroku, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.