Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 366/22 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 25 maja 2022 r. nr NEP.907.8.2.2018 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Z. na rzecz Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. oddalił skargę M. Z. na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 25 maja 2022 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 16 grudnia 2019 r. M. Z. (dalej: "skarżąca") doręczono tytuł wykonawczy z 8 stycznia 2018 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (dalej: "PPIS w Kielcach"). W ww. tytule wykonawczym organ określił stronie obowiązek poddania małoletniego K. Z. (ur. [...] sierpnia 2016r.) szczepieniom ochronnym przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typu b, odrze, śwince i różyczce, a jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 1866 ze zm., dalej: "u.z.z.ch."). W związku z powyższym, Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "ŚPWIS", "organ odwoławczy", organ drugiej instancji"), wszczął wobec skarżącej egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 26 § 1, § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, dalej: "u.p.e.a.").

PPIS w Kielcach postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. oddalił zarzuty wniesione przez pełnomocnika strony w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

ŚPWIS, rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie zażaleniowym, dokonał oceny całości zebranego materiału dowodowego i stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 9 u.z.z.ch, lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną powiadamia opiekuna prawnego/faktycznego o obowiązku szczepienia osoby małoletniej. Tym samym obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przez osoby określone w rozporządzeniu zasadniczo aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu o miejscu i czasie badania kwalifikacyjnego do szczepienia i samego szczepienia, chyba że w wyniku badania kwalifikacyjnego stwierdzono istnienie przesłanek zdrowotnych do czasowego lub długotrwałego odroczenia przeprowadzenia tego szczepienia albo przedstawiono zaświadczenie o wcześniejszym poddaniu się temu szczepieniu w ramach szczepień zalecanych.

Organ odwoławczy stwierdził, iż Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, zaś podstawę prawną toczącego się postępowania dotyczącego małoletniego jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.ch.

ŚPWIS stwierdził również, że w określonym stanie faktycznym wyłącznie lekarz jest w stanie ustalić wszelkie wynikające ze stanu zdrowia przesłanki, które aktualizują prawny obowiązek szczepienia wynikający wprost z przepisów prawa. Gdyby organy inspekcji sanitarnej w egzekwowaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom miały czekać aż do ukończenia przez nie 19 roku życia, to cel zapobieżenia powstania sytuacji wskazanych w art. 33 u.z.z.ch. nie byłby osiągnięty, a jak wynika z doświadczenia życiowego i ogólnej wiedzy, ilość dawek oraz okresy, w jakich kolejne dawki szczepień mają być podawane dzieciom, ma swoje uwarunkowania immunologiczne.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym, indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia (art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.). ŚPWIS zaznaczył, że o istnieniu przeciwwskazań do obowiązkowego szczepienia orzeka lekarz posiadający wiadomości specjalne w tym zakresie, a nie rodzic, czy też urzędnik. Przeprowadzający konsultację specjalistyczną lekarz, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, dokonuje wpisu w dokumentacji medycznej, uwzględniając w nim okres przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaj szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualny program szczepień z podaniem rodzaju stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. ŚPWIS stwierdził, że w karcie uodpornienia syna skarżącej nie było informacji o istniejących przeciwwskazaniach do szczepień obowiązkowych oraz nie było dokumentacji medycznej, która mogłaby stanowić podstawę do odroczenia poddania małoletniego syna skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym wystawionego przez lekarza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W ocenie ŚPWIS, PPIS w Kielcach jako wierzyciel obowiązku szczepień ochronnych sporządził tytuł wykonawczy zgodnie z obowiązującym wówczas wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 8 stycznia 2018 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 850) oraz zgodnie z art. 27 u.p.e.a.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z faktem, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, konstytucyjne wolności i prawa mogą być ograniczane w ustawie, a obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych. Natomiast w Programie Szczepień Ochronnych ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia.

W ocenie Sądu, norma prawna, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. W konsekwencji, zdaniem WSA, wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest wymagalny i podlega wykonaniu, które z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Sąd podkreślił, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie musi być potwierdzony decyzją administracyjną, gdyż wynika on wprost z przepisu prawa.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, iż przywoływany w skardze art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.), zgodnie z którym pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. WSA podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ww. ustawy, regulacje dotyczące wyrażenia zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych albo odmowy takiej zgody stosuje się, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej. Taką zaś odrębną ustawą jest między innymi ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W ocenie Sądu chronione Konstytucją prawo do wolności rozumiane jako prawo do decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Sąd podkreślił, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał na brak przepisu, który wyłączałby obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na możliwe hipotetyczne powikłania (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ke 7/13). WSA zaznaczył, że skarżąca nie okazała żadnego zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na konieczność odstąpienia od szczepień ochronnych jej dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zaznaczył, iż twierdzenia skarżącej dotyczące przeciwwskazań zdrowotnych syna do poddania go szczepieniu ochronnemu zarówno w postępowaniu egzekucyjnym, jak i sądowym nie zostały potwierdzone żadnym dokumentem.

W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

A. art. 5 ust 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art 17 ust 1 oraz ust 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych polegające na wywodzeniu obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w sytuacji, gdy obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu nie jest bezpośrednio wymagalny i nie rodzi obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka takiemu szczepieniu, a ponadto stoi w sprzeczności z art. 31 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

B. art 17 ust 3 i 4 w zw. z art 17 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co doprowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, wymagał bezwzględnego wykonania;

II. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu:

A. art 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, mimo braku wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki.

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

A. art 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, dlaczego skarżąca nie podjęła działań w celu szczepienia ochronnego syna K. Z., w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że u małoletniego istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych;

B. art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej istniały przesłanki do uchylenia postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie znak: NEP.907.8.2.2018 oraz uchylenie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak SE.IVa-4110/37/17 w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, wobec braku wymagalności obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a ponadto rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie znak: NEP.907.8.2.2018 oraz uchylenie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak SE.IVa-4110/37/17 w sprawie zgłoszonych zarzutów i umorzenie postępowania prowadzonego przeciwko skarżącej w całości.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów, należy zauważyć, że analogiczny problem był już przedmiotem rozpoznania przez NSA m.in. w wyrokach z: 28 października 2025 r., sygn. akt II GSK 591/22 oraz sygn. akt II GSK 670/22). Poglądy wyrażone w tych judykatach skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie sprawy niniejszej.

Przechodząc do oceny podniesionego w punkcie III.A. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej (brak powiązania z odpowiednim zakresem sądowoadministracyjnej normy odniesienia) – podlegał on formalnemu oddaleniu ze względu na brak adekwatnego powiązania z treścią znaczeniową regulacji materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że przyczyny (podstawy) ewentualnego zaniechania (odroczenia) wykonania obowiązku szczepień ochronnych zostały ustawowo uregulowane w sposób względnie wyczerpujący, co oznacza, że poza prawnie wyznaczoną lekarską procedurą diagnostyczną zasadniczo nie ma prawnych możliwości kwestionowania wymagalności egzekwowania tego rodzaju obowiązku ustawowego, nawet jeżeli podmiot zobowiązany podnosi zastrzeżenia w tym zakresie. Jest to konsekwencja sztywnej i rygorystycznej regulacji prawnej, której zmiana leży w kompetencji władzy ustawodawczej. Z regulacji tej wynika natomiast, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.). W toku powyższego badania diagnostycznego ma dojść do stwierdzenia braku przeciwwskazań lub przeciwwskazań do wykonania obowiązku ustawowego, z tym zastrzeżeniem, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 17 ust. 4 (art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.). Formalnym potwierdzeniem wymagalności zindywidualizowanego obowiązku poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym jest wystawiane przez uprawnionego lekarza po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.ch.). Dopiero jeżeli lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.). Dopełnieniem powyższej regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze wynikające z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch.z. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (w ocenianej sprawie – z uchylonego z dniem 1 października 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, dalej: rozporządzenie 18 sierpnia 2011 r.). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1 ww. aktu, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. W zakresie wyznaczonym w treści wyniku konsultacji specjalistycznej wymagalność realizacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych zostaje zatem co najmniej tymczasowo wstrzymana. Należy wyjaśnić, że w kontrolowanej sprawie brak zaświadczenia lekarskiego lub adnotacji w dokumentacji dającego podstawy do odroczenia terminu poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Dlatego nie mogło również dojść do zgodnego z prawem wstrzymania realizacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych.

Oddaleniu podlegały także zarzuty sformułowane w pkt I. i II. petitum skargi kasacyjnej

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.ch. oraz § 1 i § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (nazwanego wadliwie rozporządzeniem "w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień") przez bezpodstawne przyjęcie, iż "powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych", podczas gdy "obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu nie jest bezpośrednio wymagalny i nie rodzi obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddania dziecka takiemu szczepieniu, a ponadto stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Z zarzutem tym koresponduje zarzut art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej tj. dotyczący braku wymagalności obowiązku, dlatego wskazane zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Powyższe zagadnienia zostały już wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 17.09.2024 r., sygn. akt II GSK 721/24; 24.09.2024 r., sygn. akt II GSK 957/24; 20.11.2024 r., sygn. akt II GSK 1077/24; 5.12.2024 r., sygn. akt II GSK 1446/24; 10.12.2024 r., sygn. akt II GSK 1273/24), po uprzedniej zmianie wcześniej wyrażanego stanowiska (m.in. w wyrokach NSA z: 18.12.2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23; 19.03.2024 r., sygn. akt II GSK 29/21; 11.04.2024 r., sygn. akt II GSK 219/21 i II GSK 152/21; 4.07.2024 r., sygn. akt II GSK 1990/2, II GSK 2339/23 i II GSK 2340/23; wszystkie opublikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1772/21 i II GSK 1873/21 wyjaśnił, że powszechnie obowiązująca ocena zgodności konstytucyjnej art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. z art. 87 Konstytucji RP została dokonana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Trybunał, TK) z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że ww. przepis u.z.z.ch. w związku z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP. Sąd kasacyjny podał także, że podważenie konstytucyjności formy określenia pewnych elementów obowiązku ustawowego nie skutkowało zakwestionowaniem jego legalności materialnej. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz niektórych elementów treściowych obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych), uznając, że termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczba dawek poszczególnych szczepień ochronnych powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "wymagalność" ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.ch. nie wynikała z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawa normatywna do wyznaczenia zakresu wymagalności powyższego obowiązku administracyjnoprawnego wynikała bowiem zarówno z przepisów ustawowych (w tym art. 5 i art.17 u.z.z.ch.), jak i z przepisów wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.ch. oraz obowiązującego do 30 września 2023 r. rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (w szczególności w § 3 tego aktu określono zakres podmiotowo-wiekowy wymagalności obowiązku w zakresie kolejnych kategorii chorób), natomiast dalsza konkretyzacja wymagalności tego obowiązku następowała zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. (§ 5 ww. rozporządzenia). Jak już wyjaśniono, formalna i zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. przez ustalenie, że pewne elementy treściowe (w tym co do wymagalności) ustawowego obowiązku (w zakresie terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) mają zostać określone w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, a nie w treści rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, nie podważyła jednak materialnej konstytucyjności podstawy ustawowej tego obowiązku, co implikuje wniosek, że legalność procesu jego przymusowego wykonania nie może zostać zakwestionowana na podstawie ww. wyroku TK. Wniosek ten znajduje także potwierdzenie w treści klauzuli odraczającej wejście w życie wyroku trybunalskiego oraz w jego prospektywnym oddziaływaniu na procesy stosowania lub wykonywania prawa w odniesieniu do stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały przed dniem wejścia w życie tego orzeczenia.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie podstawy materialnoprawnej kwestionowanego obowiązku szczepień ochronnych. W tym zakresie wystarczy odesłać do uwag wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 8.02.2023 r., sygn. akt II OSK 500/20; 23.03.2023 r., sygn. akt II OSK 443/20; 30.03.2023 r., sygn. akt II OSK 719/20; 17.04.2023 r., sygn. akt II OSK 2427/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1433/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1595/20), które Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 i 4 w zw. z art 17 ust. 2 u.z.z.ch. przez uznanie, że "brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co doprowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, wymagał bezwzględnego wykonania".

Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej powyższego zarzutu oraz jego nieprecyzyjnego sformułowania, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z dotychczasowym stanowiskiem wyrażanym w jego orzecznictwie, z którego wynika, że jeżeli wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego musi zostać poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania tego rodzaju szczepienia, to obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym nie ma charakteru samodzielnego (por. wyroki NSA z: 6.06.2017 r., sygn. akt II GSK 2398/15; 12.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2654/15; 21.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17; 21.04.2020 r., sygn. akt II OSK 936/19; 28.04.2021r., sygn. akt II OSK 1497/18) i niezależnego od nadrzędnego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jest to zatem obowiązek niesamodzielny, uprzedni i instrumentalnie sprzężony z zasadniczym i nadrzędnym obowiązkiem poddania się szczepieniom ochronnym (por. wyrok NSA z 18.02.2025 r., sygn. akt II GSK 1686/21). Działanie podmiotu zobowiązanego, zmierzające do wykonania stanowiącej element i etap realizacji obowiązku szczepień ochronnych powinności odbycia przedszczepiennych badań kwalifikacyjnych, musi zostać jednak poprzedzone określeniem czasu i miejsca jego wykonania. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, odmowa wykonania obowiązku poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. postanowienie NSA z: 27.03.2025 r., sygn. akt II GSK 85/25; wyroki NSA z: 8.02.2023 r., sygn. akt II OSK 500/20; 2.03.2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1595/20; 12.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2654/15; wyrok NSA z 21.11.2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17).

Wobec oddalenia wyżej wskazanych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, oddaleniu podlegał również zarzut wynikowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i oddalenie skargi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w puncie 1 sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026r., poz. 118).