Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1948/14 w sprawie ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lipca 2014 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od organu na rzecz Krajowej Izby [...] kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2014 r. Krajowa Izba [...] wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. czy w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek Prezes UKE wszczął postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

2. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, zwrócono się o udostępnienie kopii pism zawiadamiających tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych, o których mowa w pkt 1;

3. czy w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek Prezes UKE zakończył jakiekolwiek postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

4. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3, zwrócono się o udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne o których mowa w pytaniu 3;

5. udostępnienie kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z [...] maja 2014 r. Prezes UKE wezwał Izbę do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego, dla jakiego zażądano przetworzonych informacji w zakresie wskazanym w pkt 2, 4 i 5 wniosku o informację publiczną. Natomiast pismem z [...] czerwca 2014 r., Prezes UKE udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytań nr 1 i 3 wniosku wskazując, że wszczynał i zakańczał postępowania kontrolne i pokontrolne względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia 2 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na wezwanie Izba w piśmie z [...] czerwca 2014 r. nie podzieliła stanowiska organu, że informacje żądane w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku mają charakter informacji przetworzonej. Zdaniem Izby sporządzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Niezależnie od powyższego Izba podniosła, że po jej stronie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Podkreśliła, że jest organizacją społeczną, szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie, która jest dopuszczona do udziału w wielu postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE za którym to dopuszczeniem przemawiał interes społeczny.

Pismem z 30 czerwca 2014 r., Prezes UKE, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243, zwanej dalej "P.t.") oraz w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) zawiadomił Izbę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezes UKE odmówił Izbie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku, powołując się na art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ stwierdził, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskowała Izba w pkt 2, 4 i 5 wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, gdyż informacja ta nie znajdowała się w posiadaniu organu w chwili złożenia wniosku, jak również w chwili wydania decyzji. Udostępnienie żądanej informacji wymagałoby natomiast jej opracowania lub zredagowania w oparciu kryteria wskazane przez wnioskodawcę, co prowadzi do wniosku, iż udostępnienie znacznej ilości informacji prostych, musiałoby wiązać się z podjęciem szeregu czynności analitycznych, w szczególności opracowaniem i zbadaniem znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE. Jednocześnie Prezes UKE wykazał, że udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji jego ustawowych zadań. Organ stwierdził też, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnej istotności uzyskania wnioskowanych informacji dla interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem ww. informacji.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie.

Prezes UKE decyzją z [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał stanowisko, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Podkreślił, że żądana informacja publiczna nie istniała w chwili złożenia wniosku i nie istnieje na dzień wydania niniejszej decyzji. Prezes UKE nie tworzy bowiem zbiorów dokumentacji, zawierającej pisma wszczynające postępowania kontrolne, zalecenia pokontrolne, decyzje i pisma kończące postępowania kontrolne lub pokontrolne, zawiadomienia o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W następstwie zatem zgromadzenia dokumentów i stworzenia rejestru informacji, według kryteriów zawartych we wniosku, powstałaby zupełnie nowa informacja publiczna w postaci żądanego zbioru informacji (zestawienia danych objętych wnioskiem o informację publiczną), której obecnie Prezes UKE w postaci żądanej przez wnioskodawcę nie posiada. Wykonanie powyższych zestawień spraw (celem wyselekcjonowania żądanych dokumentów) oznaczałoby przygotowanie nowego dokumentu zawierającego zestawienie prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań. Wskazał zatem, że udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie wiązałoby się z dokonaniem następujących czynności:

a) wybraniem akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych z uwzględnieniem wskazanego przez wnioskodawcę okresu, z którego mają one pochodzić (w tym wezwania większości komórek organizacyjnych UKE (w tym zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE) do przeprowadzenia weryfikacji posiadanych danych,

b) wyselekcjonowaniem z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

c) wyselekcjonowaniem z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę tj.: pism wszczynających postępowania kontrolne, zaleceń pokontrolnych, ewentualnie także decyzji wydanych w trybie postępowania pokontrolnego, zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary,

d) sporządzeniem kopii ww. pism.

Udostępnienie żądanej informacji wymaga zatem podjęcia szeregu czynności względem informacji prostych, m.in. analiz, zestawień, wymagających zaangażowania środków finansowych i osobowych. Informacja przetworzona, która powstałaby w wyniku ww. czynności, byłaby zaś jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. W sytuacji bowiem, w której wnioskodawca żąda udostępnienia całego zbioru informacji określonego rodzaju, bez indywidualnego wskazywania dokumentów, których żąda, zakreślając jednocześnie kryteria ich wyboru, wówczas czynności organu zmierzające do zgromadzenia tych informacji i dokonania wyboru dokumentów zawartych w wybranych sprawach są czynnościami, skutkiem których zostaje wytworzona informacja nowa tj. zbiór dokumentacji dotychczas nieistniejący. Wytworzenie tej informacji wymagałoby zaś od Prezesa UKE takiego zaangażowania pracowników UKE, które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań przez organ.

Organ zaznaczył jednocześnie, że w rejestrze kontroli prowadzonym przez Departament Kontroli i Egzekucji, brak jest danych odpowiadających kryteriom wyboru dokumentów i sporządzenia informacji, wskazanym przez wnioskodawcę. Ponadto, rejestr ten ogranicza się tylko do kontroli prowadzonych przez Departament Kontroli i Egzekucji oraz delegatury UKE, nie uwzględnia natomiast kontroli przeprowadzanych przez inne komórki organizacyjne UKE. W konsekwencji zatem ponownego ustalenia, że informacje, których udostępnienia żądała Izba w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku są informacjami przetworzonymi, organ dokonał też ponownej oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskodawcy tych informacji.

Jednocześnie, zdaniem organu, brak jest w tej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem ww. informacji. Podkreślił przy tym, iż nie kwestionuje pozycji oraz znaczenia Izby jako organizacji społecznej zaangażowanej w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Wnioskodawca nie wskazał jednak na istnienie interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętych wnioskiem. Czym innym jest bowiem kontrola społeczna w postępowaniach, do których Izba jest dopuszczona w związku z tym, że przemawia za tym interes społeczny, a czym innym jest dostęp do informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie konieczność wykazania przez wnioskodawcę, iż żądane informacje publiczne przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego (nie społecznego).

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Krajowa Izba [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] maja 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej Izbie dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącą informację publiczną przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za usprawiedliwioną. Uwzględniając powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, Sąd uznał, że nie można przyjąć, iż Izba domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej. W ocenie Sądu, Izba w punktach 2, 4 i 5 wniosku domaga się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego, zatem wnioskodawca nie żąda udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą co do zasady należy odszukać w aktach postępowania, uporządkować i skopiować. Te zaś czynności są udziałem realizacji wniosku o udostępnienie informacji prostej.

Zdaniem Sądu, samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Prezes UKE rozpoznając wniosek skarżącej z [...] maja 2014 r. w zakresie punktów 2, 4 i 5) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku, bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się jakiejkolwiek analizy materiału źródłowego. Samo zaś wyodrębnienie ze zbioru informacji niezbędnych do udostępnienia, ewentualnie anonimizacja i usunięcie danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem, w ocenie Sądu nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków. Sąd przyznał rację organowi, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (poprzez zanonimizowanie) i sporządzenie dużej ilości określonych dokumentów może wymagać takich działań, które zakłócą normalny tok działania organu. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Jednakże w takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że ze względu na przygotowanie dużej ilość informacji prostej, należy tę informacje zakwalifikować jako przetworzoną. Prezes UKE w swej argumentacji nie posłużył się jednak kryterium ilościowym. Nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do przygotowania w celu realizacji wniosku Izby, jak też nie wskazał choćby ilości kontroli przeprowadzonych przez organ w przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych w okresie objętych wnioskiem strony.

Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uznaniem, iż organ nie przedstawił przekonywujących argumentów, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Prezesa UKE art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Udzielając niezbędnych do rozpoznania sprawy wskazówek Sąd wyjaśnił, że organ będzie obowiązany przeanalizować zakres żądania Izby w kontekście kryterium ilościowego wnioskowanej informacji prostej i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez Izbę informacja publiczna nie jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane przez Izbę informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej przetworzonej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak stanowi powołany w skardze kasacyjnej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei zaś w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest rozróżnienie informacji prostej od informacji przetworzonej, której uzyskanie wiąże się z wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Nie zmienia swego charakteru informacja prosta w wyniku dokonania procesu anonimizacji, czy też wtedy, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wobec których wykonuje proste czynności techniczne polegające na zliczeniu decyzji. (por. I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wyd. LexisNexis) Wskazuje się przy tym, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Prezes UKE nie wykazał, by realizacja zgłoszonego przez Izbę wniosku o udzielenie informacji publicznej mogła spowodować konieczność podjęcia wielu czynności na informacjach prostych, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której faktycznie wytworzona w ten sposób informacja mogła zostać uznana za informację przetworzoną. Mając na uwadze charakter żądanych informacji, organ nie wykazał w wystarczający sposób, że ich udostępnienie wymagało szczególnego wysiłku związanego z koniecznością poświęcenia temu dużej ilości czasu, czy też wiązało się z trudnościami organizacyjno-technicznymi, bądź biurowymi. Brak wyjaśnienia przez organ - nawet w przybliżeniu - jakiej w istocie liczby dokumentów wniosek mógł dotyczyć, nie dawała podstaw do zaakceptowania stanowiska organu, że uwzględnienie wniosku wymagało znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, czynności związanych z ich przeglądaniem i dostosowaniem do przedmiotu żądania oraz wykreowania nowej informacji w postaci zestawienia, którego organ nie posiada w swojej dokumentacji – co pozwoliłoby zakwalifikować wnioskowaną informację jako informację przetworzoną. W tej sytuacji brak jest uzasadnienia dla przyjęcia za skargą kasacyjną, że dla uznania informacji za przetworzoną wystarczające jest niesprecyzowane przekonanie organu o koniecznym dla rozpoznania wniosku podjęciu działań organizacyjnych i angażowaniu środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718).