Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 62/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. na decyzję Wojewody D. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 62/09 oddalił skargę S. Polska sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) dalej Prawo budowlane, Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez S. sp. z o.o. w Warszawie zgłoszenia zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego na fundamencie o wymiarze ekranu 6,0 m x 3,0 m, przy ul. Jana III Sobieskiego we W., działka nr [...], obręb Psie Pole. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, gdyż zakres robót wykracza poza zakres robót wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, co wyklucza więc możliwość budowy przedmiotowego nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie strona podniosła, że w sprawie nie występuje obiekt budowany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dokładniej budowla, z uwagi na fakt, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem. Zgodnie z w/w przepisem wolnostojące nie związane z gruntem urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym, do budowy którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tego rodzaju obiektów ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W związku z tym instalacja przedmiotowego urządzenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda D. wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję Nr [...], którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe, albowiem roboty budowlane, o których mowa w niniejszej sprawie, nie zostały przewidziane w art. 29 Prawa budowlanego, jako inwestycja nie wymagająca pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest budowlą w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponieważ zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową, tak więc w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem w określonym miejscu obowiązuje ogólna zasada z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy więc zdaniem organu utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Ich budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego). Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od miejsca ich usytuowania. W przypadku, gdy budowlą taką jest nośnik reklamowy, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet gdyby nie był zagłębiony w ziemi. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, wnosząc sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła S. sp. z o. o. w Warszawie, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca Spółka wskazała, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy mówi o "trwałym posadowieniu", natomiast ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego używa pojęcia "trwałego związania z gruntem". Pojęcia te nie są tożsame i nie można ich stosować wymiennie. To, że obiekt jest trwale posadowiony nie oznacza, że jest trwale związany z gruntem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za niezasadną wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez S. sp. z o.o. zgłoszenia zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego na fundamencie, o wymiarze ekranu 6,36 m x 3,36 m. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Sąd I instancji wskazał, że inwestor chcąc realizować określone roboty i obiekty budowlane, które – jego zdaniem – nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest definicji sformułowania: "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie wskazał także przesłanek, które determinują uznanie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem. Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd, iż o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy konstrukcja tablicy reklamowej składa się z następujących elementów: przestawna, prefabrykowana, żelbetowa podstawa (fundament), słup nośny z rur stalowych, do słupa w górnej części zamocowana jest konstrukcja wsporcza składająca się z poziomych elementów (rygli) połączonych ze sobą czterema pionowymi elementami oraz ściągami. Do konstrukcji wsporczej zamocowana jest tablica, składająca się z 8 brytów o szerokości 77 cm z blachy stalowej ocynkowanej grubości 0,75 mm usztywnionej w środku zgrzewanym profilem blachy 0,75 mm. Całość w ramce z blachy stalowej o szerokości 18 cm. Podstawa żelbetowa z betonu B20 Mpa ma wymiary szer. 2,0m, dł. 3,4m i wys. 0,5m o kształcie trapezowym. W podstawie osadzonych jest 12 kotew o średnicy fi 24mm. Podstawa będzie ustawiona bezpośrednio na istniejącym podłożu. W uwagach końcowych opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia stwierdzono, że przed wykonaniem podstawy żelbetowej należy bezwzględnie sprawdzić rozstaw kotew i porównać z rozstawem otworów w podstawie słupa, śruby zabezpieczyć przed odkręceniem stosując dwie nakrętki, stan zakotwienia, a w szczególności dokręcenie śrub należy kontrolować minimum dwa razy w roku. Sąd I instancji zaznaczył więc, że w niniejszym przypadku konstrukcja przedmiotowego urządzenia reklamowego ma za zadanie zapewnić planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. Ponadto sposób wykonania i użytkowania wskazuje, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia tak słupowi, a tym samym na zamocowanej na nim tablicy – takiego posadowienia (połączenia z gruntem), które uniemożliwi przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru opisanego wyżej urządzenia reklamowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, w konsekwencji przyjmując, że organy zasadnie zakwalifikowały planowaną inwestycję do obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę.

Sąd I instancji podkreślił, że ocena, czy dana inwestycja jest trwale związana z gruntem czy też nie, należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. To organ mając na uwadze przepis art. 5 ust.1 Prawa budowlanego ocenia projekt obiektu pod kątem jak jest on "związany" z gruntem, aby odpowiadał wymogom m.in. bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania, tym samym by nie zagrażał życiu, zdrowiu jak i mieniu.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, nie znajdzie tu zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że w aktualnych warunkach prawnych można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Jednakże są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne, do których z powodów wyżej wskazanych nie można zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem.

W ocenie Sądu I instancji, objęte przedmiotowym zgłoszeniem urządzenie o opisanych wyżej parametrach i konstrukcji nie może korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, odnoszącego się niewątpliwie do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a jako takie podlegają reżimowi art. 28 ust. 1 powoływanego aktu.

Sąd I instancji nie zgodził się także z zawartym w skardze stwierdzeniem Spółki, że w użytym w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyrazie "instalowanie" mieści się czynność polegająca na wykonaniu robót budowlanych postawienia obiektu na gruncie. W orzecznictwie bowiem przyjęto, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie reklamowe. Instalowanie urządzenia reklamowego polega więc na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Wykonywania robót budowlanych polegających więc na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami.

Sąd I instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S. Polska sp. z o.o. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając tylko naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez uznanie, że przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie mają zastosowania, a uznanie poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 20 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają zastosowanie, gdyż mamy do czynienia z obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę.

Tak sprecyzowane zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie dla realizacji zamierzenia wykonania tablicy reklamowej niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym zgłoszony sprzeciw był zasadny.

Przy prawidłowej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności opracowania technicznego przedmiotowej tablicy reklamowej wolnostojącej S-18 usytuowanej na fundamencie prefabrykowanym, nie mogło budzić wątpliwości, że takie urządzenie reklamowe stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę.

Skoro inwestor zgłosił zamiar jego wykonania w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, to właściwy organ zobligowany był do zgłoszenia sprzeciwu. Przy zaliczeniu urządzeń reklamowych do urządzeń wymagających bądź, nie pozwolenia na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny urządzenia właśnie w oparciu o złożony projekt techniczny dołączony do zgłoszenia. W ocenie tej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uwzględnił i powołał liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazujące utrwaloną jednolitą wykładnię powołanych przepisów prawa budowlanego i w przeważającym stosowaniu jej przez sądy wojewódzkie.

Należy więc przykładowo przytoczyć to orzecznictwo ze wskazaniem tez prawnych zawartych w wyrokach NSA: z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, Lex nr 266955; z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 186/07, Lex nr 468726; z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07, Lex 485005; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 982/07, Lex nr 266955, a także z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 345/08, Lex 530023.

W świetle powyższego stanowiska NSA wykonywanie urządzenia reklamowego nawet przy określeniu "instalowaniem" urządzenia reklamowego polega na szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia tego urządzenia na gruncie. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu w postaci urządzenia reklamowego będzie budową wymagającą pozwolenia na budowę.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym za odosobnione uznaje stanowisko orzecznicze przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez jej autora.

Stanowisko to przyjmuje poglądy wcześniejsze oparte na interpretacji, że skoro instalowanie urządzeń reklamowych zostało unormowane w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych niebędących budową, to nie istnieją urządzenia reklamowe, dla których wykonania wymagana będzie decyzja o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej sprawie urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie powierzchniowym – podstawie żelbetonowej. tablica o wymiarach 6,00 x 3,00 m, wymiary zewnętrzne 6,36 x 3,36 m. Dolna krawędź tablicy usytuowana 2,50 m ponad teren. Oprócz podstawy żelbetowej prefabrykowanej urządzenie posiada słup z rur stalowych a do słupa w części górniej zamocowana jest konstrukcja wsporcza składająca się z poziomych elementów (rygli) połączonych ze sobą czterema pionowymi elementami oraz ściągami. Do konstrukcji wsporczej zamocowana jest tablica (vide opracowanie techniczne mgr inż. J. Szczepańskiego).

Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tego typu urządzenie reklamowe, stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sporny obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego.

Należy też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyć, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (vide wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., Lex nr 46756) W świetle tych rozważań nie może ostać się stanowisko skargi kasacyjnej, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego.

Nie podzielając słuszności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.