VI SA/Wa 2964/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-29	
Data wpływu	2022-11-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Jendrzejewska
Dorota Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Linkowski	
Symbol z opisem	6379 Inne o symbolu podstawowym 637	
Hasła tematyczne	Bankowe prawo	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2253; art. 11 ust. 6, art. 105 ust. 2; Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji
Dz.U.UE.L 2014 nr 173 poz 190; art. 3 ust. 3, art. 29, art. 40, art. 109; Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i  Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań  naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca  dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE,  2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr  648/2012
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1; art. 47; Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Dz.U.UE.L 2013 nr 176 poz 1; art. 92; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla  instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012
Dz.U.UE.L 2013 nr 287 poz 63; art. 25 ust. 4; Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania  w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi
Dz.U.UE.L 2014 nr 300 poz 57; art. 6; Decyzja Europejskiego Banku Centralnego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie wdrożenia rozdziału funkcji polityki pieniężnej od funkcji  nadzorczej Europejskiego Banku Centralnego
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2324; art. 144 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Tezy
Teza 1 „Skoro BFG, będący krajowym organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, pełnił również funkcję tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 dyrektywy 2014/59 i funkcję gwaranta depozytów, pociągało to za sobą konieczność przyjęcia uzgodnień strukturalnych, o których mowa w art. 3 ust. 3 Dyrektywy 2014/59/UE.”

Teza 2. „W warunkach szerokiej i bezpośredniej współpracy w ramach realizacji różnych funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej zasady będące gwarancją niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów, wymagane w art. art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, powinny zostać precyzyjnie sformułowane oraz przestrzegane.”

Teza 3. „Skoro nie zostały wprowadzone odpowiednie uzgodnienia strukturalne w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG tj. funkcją kuratora banku (tymczasowego administratora), funkcją organu przymusowej restrukturyzacji i funkcją gwarancyjną, decyzja BFG w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione w procedurze jej podejmowania zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.”	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sek. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji 1. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na rzecz R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Postępowanie przed organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Decyzją z 22 grudnia 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja), z dniem 27 grudnia 2021 r., ustanowiła w Getin Noble Bank S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: GNB, Bank) kuratora w celu poprawy sytuacji finansowej Banku, ze względu na wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów oraz powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, w związku z niespełnianiem przez Bank minimalnych norm regulacyjnych określonych w art. 92 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 176, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie (UE) 575/2013). Pełnienie funkcji kuratora Komisja powierzyła Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (dalej: BFG, Organ).

Komisja określiła zakres zadań kuratora. BFG zobowiązane zostało do monitorowania działań podejmowanych przez organy Banku w celu przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne; odbudowania przez Bank trwałej rentowności, poprawy jakości aktywów, zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez KNF. BFG zobowiązany został nadto do:

– składania KNF w formie pisemnej, miesięcznych sprawozdań ze swojej działalności zawierających ocenę sytuacji finansowej Banku wraz ze wskazaniem i oceną potencjalnych ryzyk oraz stanu sporządzenia planu naprawy lub jego aktualizacji i realizacji przez Zarząd Banku określonych w nim działań naprawczych;

– uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach organów Banku oraz posiedzeniach komitetu audytu Banku;

– przedstawiania informacji na temat bieżącej sytuacji Banku na posiedzeniach Komisji oraz udzielania informacji na ten temat na każde żądanie Komisji;

– wykonywania wszelkich uprawnień kuratora wynikających z przepisów prawa,

– przestrzegania zasad ochrony informacji oraz tajemnic ustawowo chronionych, z którymi kurator zapoznał się w trakcie wykonywania powierzonej funkcji, w tym w szczególności tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 10a ustawy Prawo bankowe oraz tajemnicy bankowej.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r. KNF poinformowała BFG o zagrożeniu upadłością Banku i braku przesłanek wskazujących na to, że możliwe do podjęcia działania nadzorcze lub działania Banku pozwolą we właściwym czasie usunąć to zagrożenie.

Równolegle do działań nadzorczych prowadzonych przez KNF, Fundusz podjął działania w celu przygotowania procesu przymusowej restrukturyzacji w przypadku dalszego pogorszenia się sytuacji Banku, obejmujące poszukiwanie podmiotu zainteresowanego przejęciem Banku, wystąpienie do Banku o informacje niezbędne do realizacji zadań Funduszu, a także poszukiwanie podmiotu do dokonania oszacowania wartości aktywów i pasywów Banku.

Następnie BFG, działając jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wszczął postępowanie w przedmiocie podjęcia decyzji: o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec GNB (uchwała Zarządu BFG z 14 marca 2022 r. nr 52/DPR/2022) oraz o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych lub zobowiązań kwalifikowanych wobec GNB, o powołaniu administratora wobec GNB, o zastosowaniu instrumentów przymusowej restrukturyzacji wobec GNB (uchwały Zarządu BFG z 30 sierpnia 2022 r. nr 323/DPR/2022, nr 324/DPR/2022 i 325/DPR/2022).

Po uzyskaniu opinii KNF, zgody Ministra Finansów i opinii Rady BFG, decyzją z 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 Fundusz wszczął przymusową restrukturyzację wobec GNB, umorzył według stanu na koniec dnia wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, enumeratywnie wskazane instrumenty kapitałowe, wyemitowane przez Bank wraz z należnymi odsetkami (akcje i obligacje), zastosował wobec Banku instrument przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej, w ten sposób, że do instytucji pomostowej Bank BFG S.A. z dniem 3 października 2022 r. przeniesiono wskazane w decyzji składniki majątkowe z jednoczesnym enumeratywnym wskazaniem wyjątków, m.in. praw majątkowych wynikających z czynności faktycznych, prawnych lub czynów niedozwolonych dotyczących umów kredytów i pożyczek denominowanych we franku szwajcarskim (CHF) lub indeksowanych kursem franka szwajcarskiego (CHF), oraz roszczeń wynikających z tych praw majątkowych, w tym objętych postępowaniami cywilnymi, administracyjnymi, niezależnie od daty ich podniesienia; ustanowił w podmiocie w restrukturyzacji administratora, określając szczegółowo jego uprawnienia oraz zobowiązania wobec Funduszu (dalej: Decyzja BFG).

2. Postępowanie przed sądem administracyjnym

Rada Nadzorcza GNB (dalej: skarżąca), korzystając z przysługującego jej w tym zakresie prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Decyzję BFG. Skargi wniosły również inne podmioty, w tym osoby będące właścicielami umorzonych akcji lub obligacji wyemitowanych przez Bank, wierzyciele GNB oraz strony zawartych z nim umów kredytów i pożyczek denominowanych w walucie obcej lub indeksowanych kursem waluty obcej. Rada Nadzorcza Banku zarzuciła Organowi:

1) naruszenie krajowych przepisów proceduralnych w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 793 ze zm.; dalej: ustawa o BFG), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów tj.:

– raportu z Oszacowania 1 z 24 września 2022 r., którego konkluzje o rzekomej abuzywności klauzul indeksacyjnych w umowach kredytów walutowych GNB, są zdaniem Rady sprzeczne z charakterem tych klauzul oraz orzeczeniami wydanymi na podstawie takich umów, o czym Organ musiał wiedzieć, znając dokumenty Banku, jako organ przymusowej restrukturyzacji i jego kurator, oraz polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu Decyzji BFG rozbieżności pomiędzy kwotą rezerwy na kredyty walutowe zawiązanej w tym oszacowaniu a skonsolidowanym sprawozdaniem finansowym Banku na dzień 31 marca 2022 r., którego BFG nie kwestionował jako kurator Banku,

– raportu z Oszacowania 2 z 24 września 2022 r., którego konkluzje w zakresie czasu trwania potencjalnego postępowania upadłościowego Banku są zdaniem Rady wewnętrznie sprzeczne, tj. w jednym miejscu oszacowania czas ten jest oceniany na lat 20, a w innym na ok. 5 (w scenariuszu optymistycznym) do 6 (w scenariuszu pesymistycznym) lat, i na braku wyjaśnienia wskazanych rozbieżności w uzasadnieniu Decyzji BFG;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 3 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 173, str.190 ze zm., dalej: dyrektywa 2014/59/UE) polegające na prowadzeniu i rozstrzygnięciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji w warunkach niedopuszczalnego konfliktu interesów po stronie Organu, wynikającego z jednoczesnego pełnienia przez BFG funkcji kuratora Banku i organu przymusowej restrukturyzacji, co doprowadziło do wykreowania przez Organ przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wskazanej w art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o BFG,

– art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 11 ust. 5 ustawy o BFG poprzez uznanie, że stan w którym BFG prowadzi i rozstrzyga postępowanie administracyjne w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji w warunkach niedopuszczalnego konfliktu interesów po stronie Organu, wynikającego z jednoczesnego pełnienia przez BFG funkcji instytucji gwarantującej depozyty bankowe i organu przymusowej restrukturyzacji, które to funkcje nie są od siebie oddzielone, jest dopuszczalny w świetle ww. przepisu dyrektywy, mimo że taka sytuacja wypełniała znamiona rażącego naruszenia gwarancji proceduralnej niezależności organu zawartej w dyrektywie 2014/59/UE i doprowadziła do wykreowania przez Organ przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wskazanej w art. 101 ust. 7 pkt 3 ustawy o BFG,

– art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o BFG przez wydanie decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji Banku podyktowanej spełnieniem przesłanki braku możliwości uchylenia zagrożenia upadłością Banku, w sytuacji gdy w ten sposób państwo odnosi korzyści z własnego bezprawnego działania, zatem wbrew zasadzie ex iniuria non oritur ius, które to działanie polegało na wprowadzeniu dodatkowych wymogów kapitałowych Banku wbrew obiektywnym potrzebom regulacyjnym i wbrew przepisowi art. 124 ust. 2 rozporządzenia (UE) 575/2013 oraz na wywołaniu wśród klientów Banku paniki bankowej, która skutkowała znacznym odpływem depozytów z Banku i utratą zaufania rynku do Banku,

– art. 66 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 pkt 17 ustawy o BFG poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem, że Bank spełnia funkcje krytyczne, w sytuacji gdy pełni funkcję depozytariusza co do kwot przekraczających 80 mln złotych wobec zaledwie dwóch jednostek samorządu terytorialnego i są to kwoty, których utrata przez te jednostki samorządu terytorialnego nie może zagrozić stabilności finansowej państwa, jak również poprzez brak analizy rzeczywistego poziomu depozytów jednostek samorządu terytorialnego w Banku w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie Decyzji BFG,

– art. 66 pkt 1 ustawy o BFG, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu przy ustalaniu przesłanki interesu publicznego odzysku BFG w postępowaniu upadłościowym, który to odzysk według Oszacowania 2 pozwalałby na pokrycie 100% kosztów postępowania upadłościowego oraz zwrot 100% roszczenia regresowego BFG z tytułu wypłaty środków gwarantowanych, w tym ewentualnego finansowania zwrotnego zaciągniętego w tym celu przez BFG ze środków państwowych lub prywatnych,

– art. 66 pkt 2 ustawy o BFG poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że scenariusz przymusowej restrukturyzacji w porównaniu do likwidacji w formie upadłości nie jest korzystniejszy z punktu widzenia ograniczenia wykorzystania funduszy publicznych, ponieważ nie ma konieczności angażowania funduszy publicznych w żadnym z tych scenariuszy,

– art. 66 pkt 1 ustawy o BFG w związku z art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich (Dz. U. UE. L. z 1993 r. Nr 95, str. 29) stosowanymi bezpośrednio i w związku z art. 101 ust. 10 ustawy o BFG poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie analizy wpływu potencjalnej przymusowej restrukturyzacji Banku na sytuację kredytobiorców walutowych w kontekście celu, jakim jest ochrona zaufania do sektora finansowego, oraz przez zaniechanie analizy proporcjonalności wdrożenia resolution w stosunku do zidentyfikowanych przez BFG celów przymusowej restrukturyzacji, w sytuacji, gdy (i) wszczęcie przymusowej restrukturyzacji Banku uniemożliwia wstrzymanie wykonywania potencjalnie nieważnych umów kredytowych – co petryfikuje zawartą w tych umowach nierównowagę stron; oraz (ii) nadpłaty kredytów walutowych ponad ich kapitał wyrażony w złotych, dokonane na podstawie unieważnionych umów kredytowych, nie będą podlegały odzyskaniu z masy upadłości Banku, a tym samym będą przeznaczone na sfinansowanie procesu przymusowej restrukturyzacji, w sytuacji gdy BFG i System Ochrony Banków Komercyjnych S.A. z siedzibą w Warszawie będąca współwłasnością dziewięciu banków komercyjnych (dalej: SOBK), (tj. akcjonariusze instytucji pomostowej, która przejęła "zdrowe" aktywa GNB), odniosą korzyści ze sprzedaży akcji w instytucji pomostowej,

– art. 130b ust. 1 i 2 oraz art. 130j ust. 1, 2, 5 oraz 6 ustawy Prawo Bankowe poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczają one przyznanie przez SOBK bezzwrotnej dotacji GNB, jako podmiotowi, który nie jest ani uczestnikiem SOBK, ani przejmującym bank, ani organem przymusowej restrukturyzacji, i uznanie tej dotacji za dopuszczalny element finansowania przymusowej restrukturyzacji GNB,

– art. 274 w związku z art. 70 ust. 2b ustawy o BFG poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wykorzystaniu do pokrycia straty Banku z funduszy pozostających w dyspozycji BFG w sytuacji, gdy zdaniem Rady nie było do tego podstaw z uwagi na to, że w aktywach GNB nigdy nie znalazła się wierzytelność wobec SOBK, ponieważ czynność prawna kreująca taką wierzytelność była pozorna, tj. ukrywała bezzwrotne finansowanie udzielone faktycznie instytucji pomostowej, a nie GNB.

W odpowiedzi na skargę BFG podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów i wniosków powołanych w skardze uznając je za niezasadne oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in., że kurator banku nie pełni funkcji nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE, nie występuje konflikt interesów pomiędzy funkcjami kuratora banku oraz gwaranta depozytów bankowych a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Organ ponadto oświadczył, że wprowadził rozwiązania organizacyjne i strukturalne, które służyły stworzeniu gwarancji operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów między realizacją funkcji ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a realizacją innych funkcji, w tym także wykonywaniem funkcji nadzorczych. Przy czym nie wskazał jakie konkretnie.

Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana z 2012 r. - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326 str. 1 i nast.), cztery pytania prejudycjalne w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd sformułował następujące pytania prejudycjalne:

1) Czy art. 85 ust. 2 i 3 dyrektywy 2014/59/UE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str.1) i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/30 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia przez radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji skargi do krajowego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, skuteczny środek ochrony prawnej uznaje się za zapewniony także osobom, które w zaskarżeniu tej decyzji upatrują ochrony swojego interesu prawnego, w sytuacji gdy sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a prawomocny wyrok, wydany w wyniku rozpoznania tej skargi jest skuteczny erga omnes i gdy możliwość uzyskania przez te osoby ochrony ich interesu prawnego nie jest uzależniona od odrębnego wniesienia przez nie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję?

2) Czy art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wprowadzający wymóg sprawnej kontroli sądowej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiące o skutecznej ochronie prawnej, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu przepisu proceduralnego państwa członkowskiego, który zobowiązuje krajowy sąd administracyjny do łącznego rozpoznania wszystkich skarg, jakie zostały wniesione do tego sądu na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu wraz z innymi wymogami krajowej procedury sądowoadministracyjnej powoduje, że z uwagi na znaczną ilość takich skarg wydanie wyroku w sprawie może okazać się nadmiernie utrudnione o ile w ogóle możliwe w rozsądnym terminie?

3) Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu na niedokonywanie strukturalnego oddzielenia - dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów - funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE?

4) Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku uchybienia przez państwo członkowskie obowiązkowi ustanowienia odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy funkcjami nadzoru na mocy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub innymi funkcjami odpowiedniego organu a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, warunek operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów może być uznany za spełniony, jeśli krajowy sąd administracyjny kontrolujący decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji uzna, że zastosowane inne rozwiązania organizacyjne i działania faktyczne organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, były wystarczające dla osiągnięcia tego skutku?

Na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE w przedmiocie powołanych pytań prejudycjalnych.

Rzecznik Generalny J. Richard de la Tour przedstawił 13 czerwca 2024 r. pisemną opinię w sprawie.

Wyrokiem z 12 grudnia 2024 r. sygn. C-118/23 TSUE udzielił odpowiedzi na skierowane do niego pytania prejudycjalne. Trybunał orzekł, co następuje:

1) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie stosowaniu krajowego przepisu proceduralnego nakładającego na sąd właściwy do rozpoznania skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego obowiązek połączenia wszystkich wniesionych do niego skarg na tę decyzję, jeżeli stosowanie tego przepisu jest sprzeczne z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

2) Artykuł 85 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/879 z dnia 20 maja 2019 r., w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy do sądu krajowego wniesiono większą liczbę skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego, z których jedna została wniesiona przez organ instytucji objętej procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oddalenie tylko tej jednej skargi jako bezzasadnej nie pozwala uznać, że zapewniono przestrzeganie prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do każdej innej osoby, której ta decyzja dotyczy i która również wniosła na nią skargę, podnosząc zarzuty, które nie zostały uwzględnione w wydanym wyroku i które w każdym razie nie były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty pozwalającej tej osobie na przedstawienie swojej sprawy.

3) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również funkcje tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 tej dyrektywy, ze zmianami, lub funkcje gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, w związku z czym nakłada on obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

4) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również "funkcje nadzoru" lub "inne funkcje" w rozumieniu tego postanowienia oraz w braku wewnętrznych przepisów na piśmie mających na celu zapewnienie niezależności operacyjnej tego organu i zapobieganie konfliktom interesów między jego funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami, przestrzeganie tych wymogów może jednak wynikać z wprowadzenia w tym celu wystarczających środków organizacyjnych i innych środków. Wspomniany przepis nie oznacza jednak ani tego, że decyzje dotyczące funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz te dotyczące innych funkcji wspomnianego organu muszą być podejmowane przez różne jednostki decyzyjne, ani tego, że wewnętrzne działy tego samego organu nie mogą świadczyć usług wsparcia zarówno pracownikom przydzielonym do pełnienia funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i pracownikom przydzielonym do pełnienia innych funkcji, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących tajemnicy zawodowej. Jeżeli istnieją przewidziane w tym postanowieniu przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie i wystąpił do BFG o przedstawienie uzgodnień strukturalnych, o których mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.

Organ, wraz z pismem z 27 grudnia 2024 r. zawierającym jego stanowisko, przedłożył do akt sprawy szereg dokumentów dotyczących funkcjonowania i organizacji pracy w BFG, w tym:

1. zarządzenie nr 3/DPPR/2020 Prezesa Zarządu BFG z dnia 27 stycznia 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Planowania Przymusowej Restrukturyzacji;

2. zarządzenie nr 4/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 1 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy;

3. zarządzenie nr 7/BRZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia Zasad etyki pracowników BFG;

4. zarządzenie nr 10/DPR/2021 Prezesa Zarządu BFG z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji;

5. zarządzenie 13/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi Biura BFG;

6. zarządzenie nr 14/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;

7. zarządzenie nr 16/DAW/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 1 września 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Analiz i Wczesnego Ostrzegania;

8. zarządzenie nr 16/DGD/2019 Prezesa Zarządu BFG z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;

9. zarządzenie nr 17/DGD/2021 Prezesa Zarządu BFG z dnia 23 września 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;

10. uchwałę nr 66/2020 Rady BFG z dnia 28 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zarządu BFG;

11. uchwałę nr 273/BZ/2022 Zarządu BFG z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Biura Bankowego Funduszu Gwarancyjnego;

12. uchwałę nr 123/DAW/2021 Zarządu BFG z dnia 1 lipca 2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu rekrutacji kandydatów na pełnomocnika BFG do realizacji zadań kuratora;

13. uchwałę nr 124/DAW/2021 Zarządu BFG z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji wykonywania funkcji kuratora przez BFG;

14. uchwałę nr 36/2022 Rady BFG z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zarządu BFG;

15. zarządzenie 32/DK/2019 Prezesa Zarządu BFG z dnia 8 listopada 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy BFG;

16. zarządzenie nr 26/DK/2020 Prezesa Zarządu BFG z dnia 24 lipca 2020 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy BFG;

17. uchwałę nr 531/BZ/2022 Zarządu BFG z dnia 23 grudnia 2021r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Biura BFG;

18. zarządzenie nr 10/DGD/2020 Prezesa Zarządu BFG z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów.

W piśmie z 21 stycznia 2025 r. BFG uzupełnił swoje stanowisko szeroko ustosunkowując się do treści wyroku TSUE. Organ ponownie zaprzeczył istnieniu konfliktu interesów w ramach realizacji poszczególnych funkcji przez BFG. Zdaniem Organu, po wyroku TSUE w sprawie C-118/23 Sąd powinien uwzględnić, że:

– Po pierwsze, obowiązek przyjęcia stosownych uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej wykonywanych przez BFG funkcji oraz stworzenia mechanizmów zapobiegających powstaniu konfliktu interesów pomiędzy realizowanymi przez BFG funkcjami, obejmuje swym zakresem wszelkie funkcje powierzone przez prawodawcę BFG, tj. funkcję gwarancyjną, funkcję kuratorską oraz funkcję przymusowej restrukturyzacji.

– Po drugie, sam fakt łączenia w BFG różnych funkcji, tj. funkcji przymusowej restrukturyzacji, funkcji gwarancyjnej oraz funkcji kuratorskiej nie stanowi naruszenia prawa europejskiego, która sprawia, że decyzja administracyjna jest dotknięta wadą prawną. Komasacja w BFG różnych funkcji jest dopuszczalna na gruncie prawnym, niemniej wymaga od BFG przyjęcia stosownych uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej realizowanych funkcji oraz stworzenia mechanizmów zapobiegających powstaniu konfliktu interesów. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że przepis art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE sprzeciwia się pełnieniu przez BFG w czasie postępowania w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji oraz w chwili wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wszczęcia funkcji kuratora objętego przymusową restrukturyzacją (w tym wypadku GNB), jak również funkcji gwarancyjnej.

– Po trzecie, wprowadzenie stosownych uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej wykonywanych przez BFG funkcji oraz stworzenia mechanizmów zapobiegających powstaniu konfliktu interesów nie nakłada obowiązku wprowadzenia przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Wystarczające jest w tym zakresie przyjęcie regulacji wewnętrznych, które w sposób jasny i precyzyjny opisują separację poszczególnych funkcji realizowanych przez BFG, bądź też podjęcie innego rodzaju działań, czy też środków. Oczywiste jest przy tym, że wzmiankowane regulacje wewnętrzne i działania nie muszą bezpośrednio nawiązywać do art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, deklarując wprost, że stanowią one implementację wymogów wywodzonych z tego przepisu prawa. Wystarczające jest, że faktycznie służą one realizacji celów opisanych w przepisie art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, a zatem wprowadzają w ramach BFG uzgodnienia strukturalne, aby zapewnić niezależność operacyjną poszczególnych funkcji wykonywanych przez BFG i uniemożliwiają powstanie konfliktu interesów w odniesieniu do realizowanych funkcji. Samo uchybienie obowiązkowi publikacyjnemu poprzez udostępnienie treści regulacji wewnętrznych i informacji o podejmowanych innych działaniach ze strony BFG nie stanowi o naruszeniu art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.

– Po czwarte, sam fakt zaniechania publikacji przez BFG przyjętych regulacji wewnętrznych realizujących wymogi wywodzone z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE nie oznacza wadliwości działania BFG wydającego decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. WSA w Warszawie dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej BFG jest zobligowany do zweryfikowania, czy w istocie BFG podejmował działania zmierzające do zapewnienia niezależności operacyjnej poszczególnych funkcji wykonywanych przez BFG i uniemożliwiających powstanie konfliktu interesów w odniesieniu do realizowanych funkcji. Istotniejsza jest przy tym kwestia faktycznych działań, aniżeli fakt publikacji przez BFG jego pisemnych deklaracji. Ocena ta ma służyć odpowiedzi na pytanie, czy decyzja administracyjna BFG została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a zatem czy nie była przejawem nadużycia przez BFG przynależnych mu kompetencji władczych.

– Po piąte, fakt funkcjonowania w BFG takich organów wewnętrznych jak Zarząd BFG i Rada BFG, których zakres działania obejmuje realizację funkcji przymusowej restrukturyzacji, funkcji gwarancyjnej, czy też funkcji kuratorskiej nie stanowi o naruszeniu art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE. Powołany przepis prawa europejskiego nie wymaga od BFG, by w jego strukturze organizacyjnej powoływać do życia organy wewnętrzne, których zakres działania obejmowałby swym zakresem wyłącznie wykonywanie jednej z funkcji. Nie jest zatem zasadne ustalenie wywodzone z regulacji prawnych opisujących zakres i zasady działania Zarządu BFG i Rady BFG, jakoby fakt łącznego wykonywania przez te organy BFG zadań z zakresu realizacji funkcji gwarancyjnej, przymusowej restrukturyzacji oraz kuratorskiej miał stanowić dowód na to, że unormowania ustawy o BFG nie wprowadzały rozwiązań systemowych zapewniających rozdzielenie pomiędzy poszczególnymi funkcjami przypisanymi BFG.

– Po szóste, obowiązek przyjęcia stosownych uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej wykonywanych przez BFG funkcji oraz stworzenia mechanizmów zapobiegających powstaniu konfliktu interesów pomiędzy realizowanymi przez BFG poszczególnymi funkcjami nie wyklucza działania w strukturze BFG komórek organizacyjnych, które wspomagają wykonywanie przez poszczególne departamenty BFG określonych funkcji, np. obsługa prawna, zarządzanie zasobami ludzkimi, obsługa techniczno-informatyczna. Wynika to z faktu, iż tego rodzaju komórki organizacyjne BFG świadczą jedynie usługi i wpierają realizację poszczególnych funkcji. Nie decydują jednak merytorycznie o konkretnych działaniach podejmowanych w ramach wykonywania funkcji przymusowej restrukturyzacji, funkcji kuratorskiej oraz funkcji gwarancyjnej. Ta kwestia zarezerwowana została do wyłącznej właściwości komórek organizacyjnych, które samodzielnie realizują poszczególne funkcje BFG i które skonkretyzowane zostały w regulacjach wewnętrznych BFG. Nie można zatem twierdzić, iż działania wzmiankowanych komórek organizacyjnych o charakterze usługowo - wspierającym stanowiących "punkt styczny" wszystkich trzech funkcji realizowanych przez BFG stanowi egzemplifikację naruszenia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.

– Po siódme, ocena przyjętych przez BFG uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej wykonywanych przez BFG funkcji oraz stworzenia mechanizmów zapobiegających powstaniu konfliktu interesów pomiędzy realizowanymi przez BFG poszczególnymi funkcjami powierzona została WSA w Warszawie. Tej oceny nie dokonał TSUE, gdyż nie mieści się to w jego właściwości. W tym zakresie niezbędne staje się dokonanie przez WSA w Warszawie oceny rzeczywistych działań podejmowanych przez BFG, nie zaś ograniczanie się jedynie do sfery hipotetycznych, czy też domniemywanych działań BFG w toku wydawania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji GNB. Mając na względzie specyfikę realizacji przez BFG funkcji kuratorskiej oraz funkcji gwarancyjnej należy odpowiedzieć na pytanie, czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji doszło do naruszenia operacyjnej niezależności, a jednocześnie, czy nie działano w sytuacji konfliktu interesów wykonywanych przez BFG funkcji, co miało swój wpływ na ustalenie zachodzenia przesłanek z art. 101 ust. 7 ustawy o BFG (przesłanek wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tj. ustalenie, że: (1) GNB jest zagrożony upadłością; (2) nie występują uzasadnione przesłanki wskazujące, że działania GNB lub systemu ochrony instytucjonalnej lub działania nadzorcze, w tym środki wczesnej interwencji, pozwolą we właściwym czasie usunąć zagrożenie upadłością GNB; (3) działania wobec GNB konieczne są w interesie publicznym. Trudno jest twierdzić, iż decyzja administracyjna BFG narusza prawo z uwagi na rzekomą niezgodność z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w sytuacji, gdy została ona wydana wyłącznie z uwagi na zachodzenie wykazanych przesłanek wszczęcia przymusowej restrukturyzacji i po to, aby osiągnąć cele przymusowej restrukturyzacji.

Rada Nadzorcza GNB pismem z 23 stycznia 2025 r. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz przedstawiła dodatkową argumentację na jego poparcie nawiązując do opinii Rzecznika Generalnego i wyroku TSUE. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi:

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji w warunkach konfliktu interesu pomiędzy funkcją gwaranta depozytów bankowych i funkcją organu ds. przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, z pominięciem konieczności identyfikacji, następnie uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co doprowadziło do nadania prymatu interesowi związanemu z wykonywaniem funkcji gwaranta depozytów i naruszenia zasady bezstronności;

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważność zaskarżonej decyzji poprzez wydanie jej przez organ z naruszeniem właściwości, wynikającym z naruszenia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, polegającego na nieustanowieniu odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy funkcją gwaranta depozytów bankowych oraz funkcją organu ds. przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, co skutkowało utratą kompetencji szczególnej do sprawowania przez BFG funkcji organu ds. przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Zdaniem Rady Nadzorczej GNB, BFG nie spełnia cech organu przymusowej restrukturyzacji. W konsekwencji nie da się stwierdzić, czy w toku deklarowanych przez Organ konsultacji między poszczególnymi funkcjami poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, nie doszło do sytuacji, w której decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji faktycznie realizuje cele inne niż cele przymusowej restrukturyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpił od zastosowania art. 111 § 1 p.p.s.a. uwzględniając stanowisko TSUE wyrażone w punkcie pierwszym wyroku o sygn. C-118/23 i uznając, że połączenie wszystkich wniesionych do tego Sądu skarg na Decyzję BFG jest sprzeczne z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, o którym mowa w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Sąd oddalił zgłoszone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej GNB uznając, że w ramach tego postępowania również art. 33 § 2 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W określonych przypadkach, ustawodawca w przepisach szczególnych modyfikuje te zasady.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o BFG. Stosownie do art. 11 ust. 6 tej ustawy do postępowania w sprawie skarg na decyzje BFG w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub rozporządzeniu nr 2021/23 stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. z wyłączeniem przepisów o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W art. 105 ust. 2 ustawy o BFG przyjęto natomiast, że w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Ogranicza to katalog rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane w wyniku kontroli decyzji BFG. Zasadniczo może to być więc oddalenie skargi albo stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Dokonując kontroli zgodności z prawem Decyzji BFG według powołanych wyżej zasad Sąd uznał za niezbędne do wydania wyroku skierowanie do TSUE w trybie prejudycjalnym pytań o wykładnię art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej dyrektywy "Organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogą być narodowe banki centralne, właściwe ministerstwa lub inne organy administracji publicznej czy organy, którym powierzono uprawnienia w zakresie administracji publicznej. Państwa członkowskie mogą wyjątkowo ustanowić, że organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może być organem właściwym dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE. Należy przyjąć odpowiednie uzgodnienia strukturalne dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów między funkcjami nadzoru na mocy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub innych funkcji odpowiedniego organu z funkcjami organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na mocy niniejszej dyrektywy, bez uszczerbku dla obowiązków w zakresie wymiany informacji i współpracy wymaganych na mocy ust. 4. W szczególności państwa członkowskie zapewniają, by w ramach właściwych organów, narodowych banków centralnych, właściwych ministerstw lub innych organów funkcje w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji były operacyjnie niezależne od funkcji nadzoru lub innych funkcji odpowiedniego organu.

Pracownicy uczestniczący w wykonywaniu funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na podstawie niniejszej dyrektywy podlegają oddzielnym trybom sprawozdawczości i są strukturalnie oddzieleni od trybów sprawozdawczości dla pracowników uczestniczących w wykonywaniu zadań na podstawie rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub w odniesieniu do innych funkcji odpowiedniego organu.

Na potrzeby niniejszego ustępu, państwa członkowskie lub organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjmują i publikują wszelkie niezbędne odpowiednie przepisy wewnętrzne, w tym przepisy o tajemnicy zawodowej i wymianie informacji między różnymi dziedzinami funkcjonowania".

U podstaw przedstawienia przez Sąd pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE legła konieczność rozsądzenia, czy zaskarżona decyzja została podjęta w warunkach bezstronności, a w szczególności z zachowaniem wymogu operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami krajowego organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jakim jest BFG.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając przedstawione przez tutejszy Sąd pytania prejudycjalne za dopuszczalne, udzielił na nie odpowiedzi przyjmując, że wykładnia prawa unijnego w zakresie wskazanym przez sąd krajowy jest konieczna dla potrzeb rozstrzygnięcia przez ten sąd w zawisłej przed nim sprawie. Trybunał nie wskazał jakiej treści rozstrzygnięcie powinno zapaść, ale - udzielając odpowiedzi na pytania prejudycjalne - przedstawił wiążącą wykładnię prawa unijnego.

Do tutejszego Sądu należało zatem, przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu zastosowanie przepisów prawa krajowego z uwzględnieniem ich prounijnej wykładni wynikającej z wyroku TSUE.

Wykładnia prawa unijnego zaprezentowana przez TSUE w wyroku o sygn. C-118/23 jest wiążąca dla tutejszego Sądu. Związanie to nie wynika co prawda wprost z brzmienia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, lecz zostało to jednoznacznie przesądzone w orzecznictwie TSUE (zob.: M. Szpunar [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III (art. 223-358), red. D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel, Warszawa 2012, art. 267, postanowienie TSUE z 4 lipca 2024 r. sygn..C-288/24, pkt 31 i powołane tam orzecznictwo).

Trybunał, w punkcie trzecim wyroku z 12 grudnia 2024 r. sygn. C-118/23 stwierdził, że artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, należy interpretować w ten sposób, że przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również funkcje tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 tej dyrektywy, ze zmianami, lub funkcje gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, w związku z czym nakłada on obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

Trybunał wskazał, podobnie jak rzecznik generalny w swojej opinii, że wymogi odnoszące się do niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów dotyczą związanego z wykonywaniem kilku funkcji przez ten sam podmiot ryzyka zakłócenia podejmowania przez niego decyzji w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Mają one na celu ochronę tego procesu podejmowania decyzji przed wszelkimi wewnętrznymi wpływami niezwiązanymi z zadaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w taki sposób, aby przy wykonywaniu tego zadania podmiot ten realizował wyłącznie cele związane z mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (motyw 108 wyroku).

W motywie 111 wyroku TSUE stwierdził, że "z art. 29 dyrektywy 2014/59 w świetle jej motywu 40, a także z art. 109 tej dyrektywy wynika bowiem między innymi, że funkcje te mają związek z mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ponieważ, po pierwsze, powołanie tymczasowego administratora następuje w ramach przyjmowania środków wczesnej interwencji mających na celu uniknięcie wszczęcia procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, po którym może jednak nastąpić wszczęcie takiej procedury, a po drugie, system gwarancji depozytów może zostać wykorzystany w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz, w stosownych przypadkach, posiadać wierzytelność względem mechanizmu finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W związku z tym nie można wykluczyć, że pełnienie jednej z tych funkcji przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma wpływ na podejmowanie decyzji w ramach funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji".

Z powołanych względów Trybunał przyjął, że pełnienie przez krajowy organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jednocześnie funkcji tymczasowego administratora oraz gwaranta depozytów stwarza obiektywne ryzyko zakłócenia podejmowania przez niego decyzji w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Z tego względu, zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wymagane jest przyjęcie uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest status BFG jako krajowego organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec GNB, umorzenia instrumentów kapitałowych tego banku, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec GNB oraz ustanowienia administratora. Nie budzi też wątpliwości przypisana krajowemu organowi ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (BFG) funkcja gwaranta depozytów (art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 ustawy o BFG) oraz okoliczność pełnienia przez BFG funkcji kuratora banku (art. 5 ust. 6 ustawy o BFG) powoływanego na mocy decyzji organu nadzoru (KNF) w ramach środków wczesnej interwencji tj. tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 dyrektywy 2014/59. Podkreślić należy, że funkcja kuratora banku została przypisana BFG w decyzji o jego ustanowieniu tj. decyzji KNF z 22 grudnia 2021 r. Stosownie do art. art. 144 ust. 3 i 4 ustawy Prawo bankowe pełnienie funkcji kuratora banku to realizacja zadań z zakresu sprawozdawczości, monitorowania działalności banku oraz wykonywanie wszelkich uprawnień kuratora wynikających z przepisów prawa, w tym sprzeciwu wobec uchwał i decyzji zarządu i rady nadzorczej banku oraz zaskarżenia uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Jak podnosi Organ, zadania powierzone BFG w ramach wspomnianej decyzji KNF polegały w szczególności na monitorowaniu działań podejmowanych przez organy Banku w celu przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne, odbudowania przez Bank trwałej rentowności, poprawy jakości aktywów oraz zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez KNF.

W świetle udzielonych przez TSUE odpowiedzi na pytania o interpretację art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, Sąd zobowiązany był do przyjęcia, że łączenie wszystkich wspomnianych powyżej funkcji przez krajowy organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest dopuszczalne. Skoro zaś w niniejszej sprawie BFG, będący takim organem, pełnił również funkcję tymczasowego administratora i funkcję gwaranta depozytów, pociągało to za sobą konieczność przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji. Tylko wtedy proces podejmowania decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji mógłby zostać uznany za wolny od wszelkich wewnętrznych wpływów niezwiązanych z zadaniem przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a z innymi funkcjami tego samego Organu.

Z powołanych względów na aprobatę nie zasługiwały argumenty BFG kwestionujące, niejako a priori, możliwość zaistnienia konfliktu interesów pomiędzy wspomnianymi funkcjami BFG a tym samym również konieczność spełnienia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 Dyrektywy 2014/59/UE (str. 22-26 odpowiedzi na skargę; str. 6 pisma BFG z 27 grudnia 2024 r., str. 9-11 pisma BFG z 21 stycznia 2025 r.).

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - z powodów wskazanych przez TSUE - wynikający z tego przepisu obowiązek wprowadzania odpowiednich uzgodnień strukturalnych niewątpliwie istniał. Do rozstrzygnięcia pozostawała więc kwestia, czy został on zrealizowany.

W tym zakresie pomocna okazała się odpowiedź TSUE na czwarte z postawionych mu pytań prejudycjalnych. Trybunał odniósł się bowiem do zakreślonych w artykule 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, środków, jakie powinny zostać wprowadzone, aby decyzja w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji była podjęta w warunkach niezależności operacyjnej i braku konfliktu interesów z innymi funkcjami pełnionymi przez krajowy organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Trybunał, na wstępie zauważył, że "z brzmienia art. 3 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy 2014/59 wynika, iż niezbędne przepisy wewnętrzne w rozumieniu tego postanowienia mogą zostać ustanowione nie tylko przez samo państwo członkowskie, lecz również przez krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Po drugie, postanowienie to wymaga również, aby takie zasady były publikowane" (motyw 122 wyroku). Jednocześnie TSUE podkreślił, że "art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 nie narzuca formy, jaką powinny przybrać przepisy prawa wewnętrznego, ani szczególnego sposobu ich publikacji" (motyw 123 wyroku).

Wypowiadając się co do znaczenia pojęcia "przepisów wewnętrznych" w rozumieniu art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE Trybunał uznał, że odpowiadać mu mogą środki organizacyjne i inne odpowiednie środki, "o ile zostały wystraczająco precyzyjnie opisane". "Publikacja tych przepisów wewnętrznych może zostać zapewniona za pomocą wszelkich użytecznych środków, o ile środki te pozwalają wszystkim zainteresowanym osobom na zapoznanie się w każdej chwili z tymi przepisami" (motyw 124 wyroku) i "pełni zasadniczo funkcję przejrzystości, której celem jest poinformowanie wszystkich potencjalnie zainteresowanych osób o ich istnieniu i treści, przy czym publikacja ta nie ma wpływu w szczególności na stosowanie tych przepisów" (motyw 130 wyroku).

Ponadto TSUE przyjął, że "jeżeli istnieją przewidziane w tym postanowieniu przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji" (zob. motyw 131 wyroku).

Mając powyższe na uwadze Sąd wezwał BFG do udzielenia informacji o przyjętych uzgodnieniach strukturalnych/przepisach wewnętrznych gwarantujących, że pracownicy uczestniczący w wykonywaniu przez BFG różnych jego funkcji podlegają oddzielnym trybom sprawozdawczości i są strukturalnie oddzieleni od pracowników uczestniczących w pełnieniu innych funkcji oraz przepisów o tajemnicy zawodowej i wymianie informacji między pracownikami uczestniczącymi w pełnieniu różnych funkcji oraz regulacji prawnych pozwalających, aby działy wewnętrzne BFG świadczące usługi wsparcia dla różnych funkcji tego organu, takie między innymi jak dział prawny, dział zasobów ludzkich lub działy techniczne, mogły świadczyć te usługi, przestrzegając wymogów dotyczących tajemnicy zawodowej i poufności pozyskanych informacji oraz bez uszczerbku dla obowiązków w zakresie wymiany informacji i współpracy wymaganych na mocy art. 3 ust. 4 dyrektywy 2014/59/UE. Ponadto, w przypadku braku przepisów wewnętrznych, BFG został wezwany do udzielenia informacji, czy i jakiego rodzaju środki organizacyjne lub innego rodzaju środki podjął, aby osiągnąć powyższe cele.

W pismach procesowych z 27 grudnia 2024 r. oraz 21 stycznia 2025 r. Organ przedstawił swoje wyjaśnienia i załączył dokumenty dotyczące zasad funkcjonowania i organizacji pracy w BFG takie jak regulaminy organizacyjne Zarządu, Biura BFG oraz Departamentów BFG, regulamin pracy BFG, zasady etyki pracowników BFG, oraz zarządzenia dotyczące podziału zadań członków Zarządu, ich nadzoru nad komórkami oraz wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG. W ocenie BFG, regulacje przyjęte w przedstawionych dokumentach pozwalają uznać, że spełnione zostały wymogi z art. 3 ust. 3 ww. dyrektywy zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów, warunkujące łączenie przez ten organ wszystkich wskazanych funkcji. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Dyrektywa nie wymaga aby organ, któremu powierzono funkcje w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oprócz innych funkcji, posiadał odrębną jednostkę decyzyjną gdy działa jako organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji albowiem w praktyce oznaczałoby to konieczność powielenia takiego organu (motyw 127 wyroku). Trybunał podkreślił, że nie można państwa członkowskiego pozbawiać możliwości wyznaczenia jako organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji istniejącego organu administracyjnego. Wychodząc z analogicznego założenia TSUE dopuścił także, aby niektóre działy wewnętrzne takiego organu takie jak dział prawny, dział zasobów ludzkich czy działy techniczne świadczyły usługi wsparcia zarówno na rzecz pracowników przypisanych do funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jak i pracowników przypisanych do innych funkcji. Zdaniem TSUE, art. 3 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy 2014/59/UE wymaga, aby zasady na jakich pracownicy świadczącą pracę w tych działach były dookreślone i nie uchybiały przepisom dotyczącym tajemnicy zawodowej (zob. 129 motyw wyroku).

W tej materii, zarówno rzecznik generalny w swojej opinii i następnie TSUE w wydanym wyroku, odwołują się do rozwiązań prawnych, jakie zostały przyjęte w Europejskim Banku Centralnym (dalej: EBC), gdzie Rada Prezesów, skupia kompetencje decyzyjne w zakresie funkcji nadzorczych powierzonych tej instytucji jak i tych dotyczących zadań z zakresu polityki pieniężnej (motyw 128 wyroku, pkt 49 opinii rzecznika). Na gruncie funkcjonowania Rady wymagane jest, aby działalność w odniesieniu do funkcji w zakresie polityki pieniężnej została w pełni oddzielona od działalności w odniesieniu do funkcji nadzorczych. Takie zróżnicowanie obejmuje utrzymanie autonomicznych procedur decyzyjnych dla różnych funkcji i wyraźne rozdzielenie stosownych posiedzeń i programów prac (art. 25 ust. 4 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi – Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 287, str. 63; motyw 128 wyroku). Uniknięciu konfliktu interesów ma służyć organizacyjne rozdzielenie personelu pełniącego funkcje nadzoru ostrożnościowego od personelu zajmującego się wykonywaniem innych zadań powierzonych EBC i odrębną hierarchię służbową obu grup pracowników. Nadto, dla potrzeb rozdzielenia tych funkcji w ramach EBC przyjmuje on i podaje do wiadomości publicznej wszelkie niezbędne regulaminy wewnętrzne, w tym regulaminy dotyczące tajemnicy służbowej oraz zasady wymiany informacji pomiędzy oboma obszarami funkcjonalnymi. Regulację taką zawiera w szczególności decyzja Europejskiego Banku Centralnego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie wdrożenia rozdziału funkcji polityki pieniężnej od funkcji nadzorczej Europejskiego Banku Centralnego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 300, str. 57).

Na model rozwiązań prawnych mających zapewnić w EBC wykonywanie każdej powierzonej funkcji w zgodzie z jej celem i przy uniknięciu konfliktu interesów uwagę zwróciła zarówno skarżąca jak i Organ. Strony w istocie są zbieżne w poczynionych spostrzeżeniach co do sposobu rozdzielenia poszczególnych zadań realizowanych przez EBC (str. 13-15 pisma BFG z 21 stycznia 2025 r.; str. 14-20 pisma skarżącej z 23 stycznia 2025 r.).

Odnosząc się do przedstawionego przez TSUE i rzecznika generalnego przykładu rozwiązań przyjętych na gruncie funkcjonowania EBC, Organ wskazał na potrzebę odpowiedniego wykorzystywania tego wzorca (str. 13 pisma z 21 stycznia 2025 r.). Natomiast skarżąca zwróciła uwagę na to, że wprowadzone rozwiązania polegają na budowaniu tzw. chińskich murów między różnymi funkcjami tak, aby nie dochodziło do podejmowania wspólnych rozstrzygnięć przez poszczególne komórki organizacyjne EBC odpowiedzialne za funkcję nadzorczą i funkcję polityki monetarnej (str. 18-19 pisma z 23 stycznia 2025 r.).

W świetle wskazań zakreślonych przez Trybunał należy zauważyć, że polski ustawodawca nie wprowadził w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rozwiązań służących zapewnieniu operacyjnej niezależności funkcji powierzonych BFG i zapobieżeniu konfliktowi interesów w zakresie realizacji przypisanych mu w tym zakresie zadań. Nie doszło bowiem do przyjęcia takich przepisów, które zapewniałyby operacyjne rozdzielenie funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od funkcji tymczasowego administratora i funkcji gwaranta depozytów oraz wprowadzały oddzielne tryby sprawozdawczości pracowników uczestniczących w wykonywaniu funkcji organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i strukturalne oddzielenie trybów sprawozdawczości pracowników wykonujących różne funkcje tego Organu.

Wobec braku takich rozwiązań prawnych za wymagane należało uznać przyjęcie regulacji wewnętrznych w ramach BFG, które w sposób jasny i precyzyjny opisują separację poszczególnych funkcji realizowanych przez ten Organ. W toczącym się postępowaniu sądowym, w którym zakwestionowano zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, na BFG spoczywał zaś obowiązek wykazania że odpowiednie regulacje prawne zostały w tym zakresie opracowane i były przestrzegane bądź też podjęto konieczne środki organizacyjne lub inne odpowiednie środki pozwalające podjąć zaskarżoną decyzję w warunkach operacyjnej niezależności i braku konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami tego Organu.

Organ przedłożył w postępowaniu sądowym szereg dokumentów regulujących jego strukturę organizacyjną, zasady jego funkcjonowania i realizacji powierzonych zadań. Wśród złożonych dokumentów znalazły się m.in. Regulaminy Zarządu BFG (uchwała nr 66/2020 Rady BFG z 28 października 2020 r. oraz uchylająca ją uchwała nr 36/2022 Rady BFG z 27 lipca 2022 r.).

W regulaminach tych zostały przyjęte unormowania dotyczące składu Zarządu (od trzech do pięciu członków), kadencyjności, zadań przypisanych Zarządowi BFG, Prezesowi Zarządu, jego Zastępcy i pozostałym członkom Zarządu oraz zasad odbywania posiedzeń Zarządu BFG. W § 9 uchwały nr 36/2022 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, określono zasady podejmowania uchwał Zarządu. Zgodnie z § 9 ust. 8 tej uchwały "do ważności uchwał Zarządu konieczne jest uczestnictwo w głosowaniu co najmniej: 1) w przypadku gdy w skład Zarządu wchodzi trzech członków Zarządu - dwóch członków Zarządu; 2) w przypadku gdy w skład Zarządu wchodzi czterech członków Zarządu - dwóch członków Zarządu, w tym Prezesa Zarządu lub Zastępcy Prezesa Zarządu; 3) w przypadku gdy w skład Zarządu wchodzi pięciu członków Zarządu - trzech członków Zarządu, w tym Prezesa Zarządu lub Zastępcy Prezesa Zarządu. W § 9 ust. 9 uchwały nr 36/2022 określono sposób podejmowania uchwał Zarządu, uzależniając od składu liczbowego Zarządu liczbę głosów wymaganą do podjęcia uchwały. W przypadku Zarządu trzyosobowego do podjęcia uchwały konieczny jest głos co najmniej dwóch członków Zarządu, przy Zarządzie czteroosobowym także co najmniej dwóch członków Zarządu (przy równym rozłożeniu głosów decydujący głos ma Prezes Zarządu bądź, w przypadku jego nieobecności, Zastępca Prezesa Zarządu) a w przypadku Zarządu pięcioosobowego uchwały zapadają bezwzględną większością głosów.

W wykonaniu wezwania Sądu Organ przedłożył także Regulamin organizacyjny Biura BFG przyjęty uchwałą nr 273/BZ/2022 Zarządu BFG z 28 lipca 2022 r., który zastąpił regulamin uprzednio obowiązujący, przyjęty uchwałą nr 531/BZ/2021 Zarządu BFG z 23 grudnia 2021 r. W dalszej części wywodu Sąd będzie odwoływał się do postanowień regulaminu przyjętego uchwałą nr 273/BZ/2022 wskazując jedynie, w razie istotnych rozbieżności, na odmienne uregulowania poprzedzającego go regulaminu, obowiązującego w czasie podejmowania przez BFG działań w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec GNB.

Sąd zauważa, że Regulamin organizacyjny Biura BFG określa strukturę organizacyjną i zasady działania Biura oraz zadania ogólne komórek organizacyjnych (departamentów lub biur - § 2 ust. 3 pkt 5 Regulaminu), a także obowiązki i uprawniania osób na stanowiskach kierowniczych.

W § 12 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG zostały określone zadania Departamentu Analiz i Wczesnego Ostrzegania (DAW) związane z analizą sytuacji sektora bankowego i sektora kas, zadania w zakresie wczesnego ostrzegania a także analizy i oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej banków w tym m.in. przygotowywanie analiz oraz projektów wniosków dotyczących docelowego poziomu środków systemu gwarantowania depozytów w bankach, opracowanie i analizowanie metody wyznaczania składek wnoszonych w oparciu o ryzyko na obowiązkowy system gwarantowania depozytów i finansowanie przymusowej restrukturyzacji, wspieranie Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji (DPR) w zakresie wstępnego typowania podmiotów zdolnych do przejęć podmiotów krajowych oraz realizowanie zadań związanych z wykonywaniem przez Fundusz funkcji kuratora (§ 12 pkt 6, 7, 15 i 16 Regulaminu).

W § 14 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG zostały określone zadania Departamentu Gwarantowania Depozytów (DGD) w zakresie zapewnienia przez fundusz wypłat środków gwarantowanych deponentom oraz kontroli prawidłowości danych zawartych w systemach wyliczania podmiotów objętych obowiązkowym systemem gwarantowania depozytów.

Zgodnie z postanowieniem § 18 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG Departament Planowania Przymusowej Restukturyzacyjni (DPPR) wykonuje natomiast zadania związane z opracowaniem, przeglądem oraz aktualizacją planów przymusowej restrukturyzacji oraz grupowych planów przymusowej restrukturyzacji w tym. min. pozyskuje informacje niezbędne dla przygotowania planów przymusowej restrukturyzacji oraz ich przeglądów lub aktualizacji, przygotowuje materiały analityczne i informacyjne z zakresu planowanej przymusowej restrukturyzacji, dla potrzeb Biura Funduszu, organów Funduszu oraz innych instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego w Polsce (§ 18 pkt 10, 12, 13 Regulaminu).

Natomiast w § 21 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG zostały określone zadania Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji (DPR) w zakresie przymusowej restrukturyzacji podmiotów krajowych, umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych lub zobowiązań kwalifikowanych, jeśli są realizowane niezależnie od działania w ramach przymusowej restrukturyzacji, bez podejmowania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz restrukturyzacji banków i kas.

Jak wynika z postanowienia § 5 ust. 6 pkt 7 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG do ogólnych obowiązków komórek organizacyjnych należy w szczególności współpraca z innymi komórkami organizacyjnymi. Zasady na jakich ta współpraca ma się odbywać nie zostały w Regulaminie dookreślone. Organ nie przedstawił także żadnych przepisów wewnętrznych ani rozwiązań organizacyjnych, które pozwoliłyby ustalić reguły tej współpracy, w szczególności w zakresie konsultacji czy wymiany informacji pomiędzy komórkami organizacyjnymi realizującymi różne funkcje BFG.

Ponadto, w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG przyjęto, że w przypadku spełnienia warunku gwarancji czy warunków wszczęcia przymusowej restrukturyzacji komórki organizacyjne realizują również zadania związane z wypłatą środków gwarantowanych deponentom i odpowiednio również zadania związane z przymusową restrukturyzacją określone w innych wewnętrznych aktach prawnych Funduszu lub zlecone przez Zarząd lub Prezesa. Zarządu. W zakresie swojej działalności i kompetencji komórki organizacyjne realizują nadto zadania związane ze wsparciem w tworzeniu i funkcjonowaniu instytucji pomostowej oraz podmiotu zarządzającego aktywami oraz wsparciem pełnienia funkcji kuratora, w przypadku powierzenia jej pełnienia BFG (§ 5 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG). Zadania te zostały przypisane wszystkim komórkom organizacyjnym niezależnie od tego, czy pozostają w konflikcie z innymi funkcjami BFG wykonywanymi przez te komórki.

Wskazanym powyżej uregulowaniom prawnym nie towarzyszą postanowienia, które określałyby zasady współpracy pomiędzy komórkami organizacyjnymi, wynikającej z § 5 ust. 6 pkt 7 Regulaminu czy też komórkami zaangażowanymi w realizację określonych zadań (§ 5 ust. 2-5 Regulaminu), w tym w szczególności zasady wymiany informacji i środki, jakie powinny zostać przedsięwzięte przez te komórki dla utrzymania niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów. Na uwagę zasługuje przede wszystkim brak postanowień, które pozwoliłyby ustalić zakres podejmowanej pomiędzy komórkami współpracy i stopnia dopuszczalnego zaangażowania komórek organizacyjnych realizujących różne funkcje BFG w zadania związane z przymusową restrukturyzacją. Nie wynika to z przedłożonego Regulaminu organizacyjnego Biura BFG a Organ nie przedstawił innych dokumentów ani rozwiązań organizacyjnych, które określałyby zasady współdziałania komórek organizacyjnych przy realizacji zadań BFG związanych z pełnieniem przez niego różnych funkcji.

Podobnie, dokonując analizy kompetencji wspólnych działów wewnętrznych (Departament Prawny, Departament Kadr, Departament Informatyki, Departament Rachunkowości), Sąd nie stwierdził, że doszło do wprowadzenia rozwiązań prawnych, które nakierowane byłyby na zapewnienie niezależności operacyjnej i zapobieżenie konfliktowi interesów między różnymi funkcjami BFG. Nie negując możliwości wykorzystania tzw. efektu synergii operacyjnej trzeba mieć na uwadze zakreśloną przez TSUE konieczność takiego zorganizowania pracy działów świadczących usługi wsparcia na rzecz pracowników przypisanych do różnych funkcji, aby nie doszło do wspomnianych powyżej, niepożądanych zjawisk.

Nadto, na mocy § 6 ust. 8 Regulaminu organizacyjnego Biura BFG, Prezes Zarządu BFG został umocowany do wyznaczania dyrektorowi komórki organizacyjnej dodatkowych uprawnień i obowiązków. Przy czym brak w tym zakresie określenia zasad, w szczególności ograniczeń w przypisaniu mu obowiązków i uprawnień mogących służyć realizacji różnych funkcji BFG, w tym innych niż ta, która przypisana jest temu dyrektorowi z racji zajmowanego stanowiska. Nie zostały zatem wprowadzone rozwiązania prawne wskazujące zadania jakich realizację może – w wyniku przyznania dodatkowych uprawnień czy nałożonych obowiązków - przyjąć dyrektor komórki organizacyjnej, w tym takie wykluczające powierzanie zadań pozostających w konflikcie z zadaniami przypisanymi funkcji przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Sąd stwierdza, że pracownicy poszczególnych Departamentów realizujących różne funkcje BFG, formalnie zostali oddzieleni od siebie strukturalnie w ramach przypisania ich do pracy w konkretnym Departamencie i z tego względu podlegają odrębnym trybom sprawozdawczości. Zdaniem Sądu, rozdzielenie to nie może jednak zostać uznane za wystarczające.

Jak zostało wspomniane, poszczególne komórki organizacyjne - co do zasady - powinny ze sobą w określony sposób współpracować czy wymieniać informacje, co samo w sobie nie jest praktyką wadliwą. Tym niemniej powinny być jasno określone zasady na jakich ma to następować, albowiem tylko wówczas można skutecznie kształtować relacje pomiędzy pracownikami służące zachowaniu niezależności operacyjnej i uniknięciu konfliktu interesów.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy to, czy i w jakim zakresie posiadane przez danego pracownika informacje i spostrzeżenia mogą być przekazane pracownikowi zaangażowanemu w inną funkcję BFG w istocie pozostawione zostało jedynie uznaniu pracownika dysponującego tymi informacjami. W tym zaś zakresie powinien on mieć jasno zakreślone ramy postępowania i kierować się z góry przyjętymi, znanymi mu, regułami.

W piśmie z 27 grudnia 2024 r. (str. 12 pisma) Organ podnosi kwestię poufności działań podejmowanych przez BFG w przypadku przymusowej restrukturyzacji wskazując na ochronę poufnych informacji warunkującą ochronę zaufania publicznego i stabilności rynku, na ograniczone udostępnianie informacji (wyłącznie właściwym organom w ścisłe limitowanych prawem przypadkach) oraz na wyłączenie stosowania przepisów związanych z ujawnieniem komukolwiek informacji publicznych w czasie trwania przymusowej restrukturyzacji w celu zapobieżenia zakłóceniom na rynku. W ocenie Sądu, kwestie te są bez znaczenia w świetle oceny przyjęcia przez Organ przepisów wewnętrznych czy określonych środków organizacyjnych lub innych użytecznych środków dla ochrony niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG. Wspomniane przez Organ działania są bowiem wyrazem ochrony informacji o przymusowej restrukturyzacji przed wydostaniem się jej w sposób niepowołany poza BFG, natomiast omawiany na gruncie rozpatrywanej sprawy cel zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów ma być zrealizowany w ramach struktur organizacyjnych samego BFG i sposobu wykonywania zadań z zakresu przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, gwaranta depozytów i tymczasowego administratora.

Jak dalej podał Organ w piśmie z 27 grudnia 2024 r. "dyrektorzy komórek, kierując się zasadą "need to know basis" decydowali, które informacje należy zachować w dyskrecji i kto może je otrzymać" (str. 13 pisma). BFG w tym samym piśmie deklaruje, że "pracownicy BFG w komórkach organizacyjnych mieli ograniczoną wiedzę o procesach restrukturyzacji, zgodnie z zakresem powierzonych zadań", "przestrzegali separacji funkcji, unikając sytuacji, w której wcześniejsze działania kuratorskie mogłyby wpłynąć na obiektywizm w postępowaniu dotyczącym GNB. Taka separacja zapobiegała determinacji wcześniejszymi poglądami oraz umożliwiała bezstronne podejmowanie decyzji administracyjnych". Twierdzenia Organu w powyższym zakresie należy postrzegać jedynie w kategorii pożądanego stanu rzeczy. Nie zostało przez Organ wykazane, że zostały wprowadzone przepisy wewnętrzne czy też określone środki organizacyjne determinujące wskazywane przez BFG zachowania pracowników komórek organizacyjnych. Brak dostatecznej konkretyzacji obowiązujących zasad wyklucza zaś możliwość ich egzekwowania.

Co więcej, pomijając już wspomniany generalny nakaz współpracy wszystkich komórek organizacyjnych i to niezależnie od wykonywanych zadań, również w innych dokumentach regulujących system organizacji pracy w BFG zostały wprost zawarte postanowienia przeczące twierdzeniom Organu lub - w najlepszym przypadku - niepotwierdzające tych twierdzeń.

Z przedstawionych przez Organ dokumentów np. Zasad etyki pracowników BFG (zarządzenie 7/BRZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z 17 lutego 2022 r.), Regulaminu pracy BFG (zarządzenie 32/DK/2019 Prezesa Zarządu BFG z 8 listopada 2019 r.) czy regulaminów organizacyjnych poszczególnych Departamentów wynika, że na pracowników został nałożony generalny obowiązek otwartości w dzieleniu się z innymi pracownikami posiadanymi informacjami związanymi z wykonywaniem zadań służbowych, a nawet podejmowania zadań poza zakresem ich obowiązków i to bez potrzeby weryfikacji charakteru udostępnianych w ten sposób informacji pracownikom zaangażowanym w pracę przy innych funkcjach BFG.

Dla przykładu, pracownik jest zobowiązany do wykazywania niezbędnej inicjatywy i maksymalnych starań dla wykonywania zadań, które nie wynikają wprost z jego zakresu obowiązków, a wymagają - ze względu na nietypowość zagadnienia i sytuacji – natychmiastowego działania w celu uniknięcia niekorzystnych rozwiązań, a także uchronienia Funduszu przed ewentualnymi stratami (§ 10 Regulaminu pracy BFG przyjętego ww. zarządzeniem nr 32/DK/2019). Wynikająca z tego postanowienia akceptacja dla podejmowania aktywności przez pracownika, z własnej inicjatywy i według swojej oceny a nadto w sprawach pozostających poza zakresem powierzonych mu obowiązków, dopuszcza co najmniej niekontrolowaną wymianę informacji pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w różne zadania, w tym te mogące służyć realizacji różnych funkcji BFG.

Taki stan rzeczy potwierdzają postanowienia Zasad etyki pracowników BFG stanowiąc, że "w relacjach ze współpracownikami pracownik BFG dzieli się wiedzą i informacjami, które mogą być przydatne przy wykonywaniu nałożonych nań zadań" (§ 5 ust. 2 pkt 1 Zasad etyki pracowników BFG). Dodatkowo w regulaminach organizacyjnych Departamentu Planowania Przymusowej Restrukturyzacji (§ 13 ust. 1 pkt 7 Regulaminu DPPR wprowadzonego zarządzeniem nr 3/DPPR/2020 Prezesa Zarządu BFG z dnia 27 stycznia 2020 r.), Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji (§ 15 pkt 7 Regulaminu DPR wprowadzonego zarządzeniem nr 10/DPR/2021 Prezesa Zarządu BFG z dnia 12 kwietnia 2021 r.), Departamentu Analiz i Wczesnego Ostrzegania (§ 13 ust. 1 pkt 7 Regulaminu DAW wprowadzonego zarządzeniem 16/DAW/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 1 września 2022 r.) oraz Departamentu Gwarantowania Depozytów (§ 12 ust. 1 pkt 7 Regulaminu DGD wprowadzonego zarządzeniem Prezesa Zarządu BFG z dnia 25 kwietnia 2021 r.) figuruje zapis, zgodnie z którym "pracownicy departamentu zobowiązani są do terminowej, sumiennej i należytej realizacji powierzonych im zadań, w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz wewnętrznymi aktami prawnymi Funduszu, w tym do: (...) współdziałania z pracownikami innych komórek organizacyjnych w wykonywaniu zadań, stosując, w miarę możliwości, praktykę bezpośredniego uzgadniania spraw, na wszystkich stanowiskach pracy".

Szczególnie w warunkach tak szerokiej i bezpośredniej współpracy w ramach realizacji różnych funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej zasady będące gwarancją niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów powinny być precyzyjnie sformułowane oraz przestrzegane. W szczególności, w sytuacji gdy dopuszcza się wymianę informacji pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w wykonywanie różnych funkcji BFG powinni oni dysponować jasnymi wskazówkami jakie informacje, kiedy i w jakiej formie mogą być przekazywane pracownikom zaangażowanym w pełnienie innych funkcji tego Organu i komu zostało powierzone ewentualne rozstrzygnięcie zaistniałych w tym zakresie wątpliwości. Podobnie sytuacja ma się w przypadku pracowników zatrudnionych w ramach działów wspólnych (dział prawny, działy wsparcia technicznego).

Przepis art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wymaga wprowadzenia rozwiązań prawnych, które zagwarantowałyby realizację funkcji przymusowej restrukturyzacji w sposób niezależny od innych funkcji BFG. Takich - w ocenie Sądu - zabrakło. Nadto, Organ nie wskazał także środków organizacyjnych czy innych środków, które służyłyby realizacji ww. celu i które, nawet w przypadku braku ich publikacji, zostały w sposób wystarczająco precyzyjny opisane i dostępne dla wszystkich pracowników zobowiązanych do ich stosowania.

Wymaga podkreślenia, że na mocy zarządzenia nr 14/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG kompetencje nadzorcze nad poszczególnymi komórkami organizacyjnymi Biura zostały przypisane konkretnym członkom Zarządu BFG. Prezesowi Zarządu P. T. przypisany został nadzór nad Biurem Audytu Wewnętrznego, Biurem Zarządu, Departamentem Kadr, Departamentem Planowania Przymusowej Restrukturyzacji i Departamentem Przymusowej Restrukturyzacji. Członkowi Zarządu T. O. przypisano nadzór m.in. nad Departamentem Gwarantowania Depozytów a członkowi Zarządu D. W. nad Departamentem Analiz i Wczesnego Ostrzegania. Analogiczny sposób określenia zakresu nadzoru został przyjęty w uprzednio obowiązującym Regulaminie Zarządu BFG przyjętym uchwałą nr 66/2020 Rady BFG z 28 października 2020 r. (zob. § 3 tego Regulaminu).

Mocą natomiast zarządzenia nr 4/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z dnia 1 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy zostało przyjęte, że wzajemnie zastępują się Prezes Zarządu oraz jego Zastępca S. S. oraz członkowie Zarządu T. O. i D. B. (§ 1 ust. 1 zarządzenia). Oznacza to, że - co do zasady - członkowie Zarządu odpowiedzialni za funkcje tymczasowego administratora oraz funkcję gwaranta depozytów nie podejmują zadań z zakresu przymusowej restrukturyzacji przypisanych Prezesowi Zarządu. Jednakże w § 1 ust. 2 ww. zarządzenia przewidziano, że w razie potrzeby Prezes Zarządu wyznacza zastępstwa członków Zarządu w inny sposób niż określony w ust. 1. W konsekwencji członkowie Zarządu, niezależnie od nadzorowanych przez nich funkcji BFG, mogli wzajemnie się zastępować, przy czym zasady zastępowalności członków Zarządu w inny sposób niż przyjęty w § 1 ust. 1 ww. zarządzenia nie zostały dookreślone stwarzając tym samym ryzyko przeplatania się różnych funkcji BFG w ręku jednej osoby i trudności w uchronieniu zadania z zakresu przymusowej restrukturyzacji od wpływów wynikających z realizacji innych funkcji Organu przez tę samą osobę.

W ślad za stanowiskiem TSUE przedstawionym w motywie 127 i 128 wyroku C-118/23 Sąd przyjmuje, że w przypadku łączenia w jednym organie funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz innych funkcji nie jest wymagane ustanowienie odrębnej jednostki decyzyjnej gdy organ ten działa jako organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Taki też wymóg nie może być stawiany BFG. Tym niemniej, nie zwalania to z powinności realizacji zasady utrzymania niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów przy wykonywaniu różnych funkcji przez ten organ. Odwołując się do przykładu EBC należy zaś stwierdzić, że istnieją wypracowane rozwiązania organizacyjne pozwalające na wybudowanie tzw. chińskich murów, czy to poprzez sposób prowadzenia posiedzeń i programów prac (zob. art. 25 ust. 4 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 287, str. 63), obiegu dokumentów czy określenie zasad wymiany informacji pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w różne funkcje (zob. np. art. 6 decyzji Europejskiego Banku Centralnego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie wdrożenia rozdziału funkcji polityki pieniężnej od funkcji nadzorczej Europejskiego Banku Centralnego - Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 300, str. 57).

Zarówno skarżąca (str. 14-20 pisma z 23 stycznia 2025 r.), jak i Organ (str. 13-15 pism z 21 stycznia 2025 r.) potwierdziły, że znane są im przyjęte w EBC mechanizmy rozdzielenia poszczególnych zadań realizowanych przez ten podmiot. Na gruncie przepisów wewnętrznych przedstawionych przez Organ a odnoszących się do zasad funkcjonowania Zarządu BFG Sąd nie dopatrzył się jednak rozwiązań podobnych lub analogicznych, gwarantujących zachowanie niezależności operacyjnej i uniknięcie konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG.

Organ nie przedstawił także dowodów, że zostały podjęte wystarczające środki organizacyjne pozwalające na osiągnięcie tych wymogów.

Sąd zauważa przy tym, że nawet przy wykorzystaniu przyjętych uregulowań prawnych warunkujących ważność głosowania nad uchwałami czy instytucji wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a., których zastosowania nie wyłączono w art. 11 ust. 5 ustawy o BFG), Zarząd BFG mógł procedować sprawy tak, aby uczynić zadość warunkowi zachowania wymaganej rozdzielności pomiędzy różnymi funkcjami BFG, a to z uwagi na wskazane powyżej zasady podejmowania uchwał, które dla swojej ważności nie wymagały uczestnictwa wszystkich członków Zarządu BFG odpowiedzialnych za wykonywanie różnych funkcji tego Organu. Tak się jednak nie stało i jak wynika z akt administracyjnych były podejmowane uchwały przy zaangażowaniu wszystkich członków Zarządu BFG. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku uchwał Zarządu BFG:

1) nr 325/DPR/2022 z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie podjęcia decyzji o zastosowaniu instrumentów przymusowej restrukturyzacji wobec GNB (k. 001149 akt administracyjnych);

2) nr 322/DPR/2022z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie zakończenia procesu poszukiwania podmiotu przejmującego oraz dalszych działań (k. 001444 akt administracyjnych);

3) nr 338/DPR/2022 z dnia 22 września 2022 r. w sprawie zakończenia procesu poszukiwania podmiotu przejmującego oraz dalszych działań (k. 001509 akt administracyjnych);

4) nr 346/DPR/2022 z dnia 29 września 2022 r. w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec GNB, umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych lub zobowiązań kwalifikowanych GNB, zastosowania wobec GNB instrumentu przymusowej restrukturyzacji w postaci instytucji pomostowej oraz ustanowienia w GNB administratora (sygn. sprawy DPR.720.6.2021) (k. 001511- 001565 akt administracyjnych).

Reasumując, w świetle przedłożonych przez Organ dokumentów i udzielonych wyjaśnień Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowania, że wprowadzono przepisy wewnętrzne określające zasady procedowania spraw w ramach funkcji BFG jako organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, gwarantowania depozytów i tymczasowego administratora z uwzględnieniem operacyjnej niezależności tych funkcji oraz uniknięcia konfliktu interesów. Organ nie przedstawił także środków organizacyjnych lub innych odpowiednich środków, które mogłyby ten cel realizować. Ich zastosowanie pozwoliłoby i uchronić proces podejmowania decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji od wszelkich wewnętrznych wpływów niezwiązanych z zadaniem przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami tego Organu. Przedstawione dokumenty i udzielone przez BFG wyjaśnienia nie pozwalają bowiem przyjąć, że doszło do ustanowienia takich zasad wymiany informacji, konsultacji i wzajemnej współpracy pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w różne funkcje BFG, które służyłyby niezależności operacyjnej i uniknięciu konfliktu interesów.

W świetle dokonanej analizy uregulowań przyjętych w ramach funkcjonowania BFG, za całkowicie niewystarczające, pomijając już kwestię, że i niewykazane, jest twierdzenie Organu, że realizacja wskazanego celu została osiągnięta poprzez wprowadzenie technicznych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo informacji m.in. mechanicznych zabezpieczeń pomieszczeń przed dostępem osób nieuprawnionych oraz zabezpieczenie urządzeń czy wdrożenie rozwiązań z obszaru technologii informacyjnej i bezpieczeństwa teleinformatycznego. Sąd nie neguje, że tego rodzaju rozwiązania są w tym zakresie pomocne, ale wobec wspomnianego szeroko zakrojonego wymogu współpracy pomiędzy komórkami organizacyjnymi BFG i poszczególnymi pracownikami zaangażowanymi w różne funkcje tego Organu, powołane standardowe sposoby ochrony informacji przed nieuprawnionym udostępnieniem, nie mogą być uznane za wystarczające. W takiej szczególnej sytuacji, gdy różne funkcje zostały skupione w ramach jednego organu, lecz mają być od siebie niezależnie realizowane, reguły współpracy, wymiany informacji czy konsultacji powinny być precyzyjnie określone i wdrożone w ramach przyjętych w tym zakresie procedur.

Sąd stoi na stanowisku, że punktem wyjścia dla osiągnięcia omawianego tutaj celu niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów byłoby wprowadzenie generalnej zasady ograniczonego dostępu do informacji i precyzyjne zdefiniowanie zakresu dopuszczalnej interakcji pracowników zaangażowanych w realizację różnych funkcji. Za konieczne należałoby zatem uznać stworzenie odpowiednich barier organizacyjnych, personalnych i prawnych. Chodzi przy tym przede wszystkim o wprowadzenie takich rozwiązań, które zapobiegałyby nieuzasadnionemu przepływowi informacji pomiędzy różnymi obszarami działalności lub niewłaściwemu wykorzystywaniu tych informacji m.in. określenie zasad dopuszczalnej współpracy, które zminimalizują ryzyko wystąpienia konfliktu, wprowadzenie rozwiązań dyscyplinujących pracowników do postępowania zgodnie z przyjętymi zasadami wymiany informacji i współpracy służącymi zachowaniu niezależności operacyjnej i uniknięciu konfliktu interesów, a także wdrożenie odpowiednich mechanizmów monitorujących przestrzeganie przyjętych procedur.

Podnoszona przez BFG okoliczność opublikowania przepisów wewnętrznych – zasad etyki i regulaminów w systemie intranet Biura BFG zyskałaby istotne znaczenie z punktu widzenia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE gdyby regulacje te wprowadzały rozwiązania prawne skutkujące rzeczywistym rozdzieleniem różnych funkcji BFG i uniknięciu konfliktu interesów pomiędzy nimi. Tak jednak w ocenie Sądu nie jest.

Wskazane przez Organ uregulowania nie są wystarczające by ochronić proces podejmowania decyzji przez BFG w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przed wszelkimi wewnętrznymi wpływami niezwiązanymi z zadaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a tym samym zapewnić realizację tego zadania kierując się wyłącznie celami związanymi z mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Wykonywanie kilku funkcji przypisanych BFG rodzi natomiast ryzyko zakłócenia procesu podjęcia decyzji w zakresie przymusowej restrukturyzacji. Organ zaś nie przedstawił rozwiązań prawnych ani środków organizacyjnych podejmowanych w praktyce jego funkcjonowania, które gwarantowałyby sprawowanie jego funkcji jako organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sposób niezależny, z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy nacisków.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie zostały wprowadzone odpowiednie uzgodnienia strukturalne w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG tj. funkcją kuratora banku (tymczasowego administratora), funkcją organu przymusowej restrukturyzacji i funkcją gwarancyjną. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja BFG w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec GNB została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione w procedurze jej podejmowania zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE.

W judykaturze, jak i w doktrynie prawa zasadę bezstronności uznaje się za składową wypracowanego w systemach common law pojęcia rzetelnego procesu (due process) czy też szerzej – bardziej uniwersalnej koncepcji sprawiedliwości proceduralnej (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 58–63). Wyodrębniono dwa aspekty bezstronności: obiektywny i subiektywny. Bezstronność obiektywna wyraża zakaz okazywania stronniczości bądź osobistych uprzedzeń (zob. wyrok TS z 11.07.2013 r., C-439/11 P, Ziegler SA v. Komisja Europejska, EU:C:2013:513, LEX nr 1330744). Bezstronność obiektywna jest rozumiana jako obowiązek zapewnienia instytucjonalnych gwarancji wykluczających powstanie uzasadnionych wątpliwości co do "ewentualnej tendencyjności" (zob. wyrok TS z 19.02.2009 r., C-308/07 P, Koldo Gorostiaga Atxalandabaso v. Parlament Europejski, EU:C:2009:103). Ratio legis ustanowienia takich gwarancji wiąże się ze stworzeniem prawnych warunków eliminujących wszelkie wątpliwości co do bezstronności w rozstrzyganiu sprawy (zob. P. Suwaj: Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004, s. 170). Naruszenie zasady bezstronności może przybrać postać kwalifikowaną, uzasadniającą uruchomienie trybu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Generalnie traktowane jest jednak jako uchybienie, które mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę wyeliminowania decyzji w toku sądowej kontroli z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 8).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że wymagania określone w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE stanowią gwarancję realizacji zasady bezstronności działania organu ds. przymusowej restrukturyzacji, w szczególności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Bezstronność procedowania ma być zagwarantowana, a także przestrzegana przy wykonywaniu zadań Organu. W niniejszej sprawie, jak wcześniej wskazano, standardy te nie zostały zachowane.

Uchybienie wymogom z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE może, tak jak to stwierdził TSUE, zakłócać podejmowanie decyzji w charakterze organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (motyw 108). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skoro zaskarżona decyzja była podejmowana w warunkach uchybienia powyższym wymogom to mamy do czynienia - jak to określił rzecznik generalny – ze zniekształconym procesem jej podjęcia.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) zasądzając od BFG na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł).