Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

W dniu 10 stycznia 2019r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło zawiadomienie o budowie przez M. i M. B. masztu flagowego. Według zgłaszających budowa wymagała uzyskania stosownego pozwolenia. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2019 r. na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., ustalono, że maszt został zdemontowany. Na działce pozostawiono jednak ceowniki stalowe zabetonowane w stopie fundamentowej, do której maszt był wcześniej przykręcony. Zdaniem organu I instancji pozostawione elementy nie spełniały wówczas jakiejkolwiek funkcji użytkowej. Organ stwierdził ponadto, że budowa masztu nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w konsekwencji zaś postępowanie umorzył. Podczas rozpatrywania odwołania od tej decyzji złożonego przez J. i M. C. organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja uległa zmianie. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2019r. ustalono, że do ceowników przykręcono maszt wykonany z rury stalowej o średnicy zewnętrznej maksymalnej 0,08 m i długości 7,0 m. Maszt usytuowany jest w odległości 5,90 m od granicy działki nr ewid. [...] i w odległości 9,95 m od narożnika północno-zachodniego budynku mieszkalnego. Na maszcie umieszczono flagę Polski. W tej sytuacji organ odwoławczy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji w dniu [...] października 2019 r. po raz kolejny dokonał oględzin działki. Potwierdzono wcześniejsze informacje, dodatkowo wskazano jednak, że do masztu przymocowano kapliczkę z figurką Matki Boskiej. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo, że maszty flagowe należy kwalifikować jako budowle na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. W ocenie organu masztu nie można uznać za obiekty malej architektury, ani za obiekt kultu religijnego. Przymocowana do masztu kapliczka jest niewielkich rozmiarów w stosunku do samego masztu. Główną zaś funkcją obiektu jest eksponowanie flagi państwowej. Organ uznał, że maszt stanowi samowolę budowlaną o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy). W związku z powyższym postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019r. nałożył na inwestorów M. i M. B. obowiązek przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2020 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy Z., dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestorów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że przedmiotowy maszt należy zakwalifikować jako budowlę, na której budowę wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak np.: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe itd. Ustawodawca wyraźnie zatem uznaje wysokie konstrukcje, takie jak maszty antenowe za budowle. Maszty flagowe nie są wprost wymienione w przepisach Prawa budowlanego, ale ich konstrukcja i funkcja w pełni uzasadniają zastosowanie, szeroko wykorzystywanego w prawie procesowym, rozumowania per analogiam, czyli wnioskowanie na podstawie podobieństwa. W ocenie organu odwoławczego prawidłowa jest także konstatacja, że masztu flagowego ze względu na wymiary nie można uznać za obiekt małej architektury. Identyczny wniosek wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane określającego kategorie obiektów budowlanych. Kategorią XXIX objęte są bowiem "wolnostojące kominy i maszty", przy czym w tym zakresie przepis ustawy nie wprowadza dookreślenia, że może odnosić się wyłącznie do masztów antenowych, a nie do masztów flagowych. Zasadnie zatem uznano, że na budowę masztu flagowego niezbędne jest uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdza także orzecznictwo ( NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r. II OSK 366/17 oraz z 18 dnia kwietnia 2018r. II OSK 2106/17 ). Organ przyznał też rację Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że maszt o wysokości 7 metrów nie jest obiektem małej architektury. Użyta w art. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego definicja odnosi się bowiem do obiektów o względnie niewielkich wymiarach. Zwrócono ponadto uwagę, że przymocowanie do przedmiotowego masztu wizerunku Matki Boskiej nie czyni z niego obiektu kultu religijnego. Fakt ten pozostaje bez związku prawnego z przedmiotem sprawy. Nie ulega wątpliwości, że funkcją przedmiotowego obiektu budowlanego jest eksponowanie flagi. Organ za prawidłowe uznał w tej sytuacji nałożenie na inwestorów obowiązków o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i M. B. zarzucili postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne wskazanie charakteru obiektu usytuowanego na działce oraz nieprawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących organy opierały się jedynie na fałszywych informacjach złożonych przez zawiadamiających (tj. wysokość obiektu wg skarżących jest znacznych wymiarów i wynosi 9 m, jak wskazali to w swoim piśmie, w rzeczywistości jego wysokość wynosi 7 m). Nieprawidłowo przeprowadzono ponadto dowód w sprawie tj. m.in. ustalenie faktycznego okresu usytuowania obiektu (obiekt usytuowany jest od 2009r.), pełnionej funkcji oraz wpływu ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem skarżących zebrany materiał dowodowy wymagał powołania biegłego z zakresu budownictwa i religioznawstwa celem przeprowadzenia opinii z zakresu klasyfikacji obiektu oraz ustalenia i wskazania jego konkretnych parametrów technicznych obiektu, który można zakwalifikować do obiektów malej architektury, którego realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie powoduje wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Za niedopuszczalne skarżący uznali stwierdzenie, że umocowanie kapliczki z figurką Matki Boskiej wraz z masztem, na którym umocowana jest flaga Polski nie czyni obiektu, jako obiektu małej architektury, w tym obiektu kultu religijnego. W ich mniemaniu zestawienie obu symboli jednoznaczne wskazuje na religijny i patriotyczny charakter oraz funkcję obiektu i nie może być negowany przez osoby, które powinny działać na podstawie prawa i w granicach prawa, a nie na podstawie "swojego widzi mi się". Każda okoliczność budząca wątpliwość winna być wnikliwie rozpatrzona przez organ i podparta rzetelnymi dowodami w tym przypadku biegłego, zarówno z zakresu budownictwa, jak i religioznawstwa. Zgodnie z obowiązującą tezą kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie jest sposób mocowania do podłoża, a jest nim wielkość obiektu. Sama wysokość obiektu nie może decydować zatem o "wielkości" obiektu.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trudno nie zgodzić się ze skarżącymi, według których organ ma obowiązek przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego oraz uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Tyle tylko, że właśnie tak organy postępowały w rozpoznawanej sprawie, zbierając materiał dowodowy stanowiący ostatecznie podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Akta sprawy jasno wskazują, że wbrew temu, co sądzą skarżący, organy nie poprzestały na zawiadomieniu o popełnionej samowoli, ale samodzielnie prowadziły postępowanie dowodowe, w tym trzykrotnie przeprowadzając oględziny nieruchomości usiłując ustalić czas, charakter i zakres zrealizowanej inwestycji. Ostatecznie ustalono, że między [...] lutym 2019r., a [...] lipca 2019r. na działce skarżących wybudowano maszt wykonany z rury stalowej o średnicy zewnętrznej maksymalnej 0,08 m i długości 7,0 m. Maszt został przykręcony do stalowych ceowników zabetonowanych w stopie fundamentowej i usytuowany jest w odległości 5,90 m od granicy działki nr ewid. [...] i w odległości 9,95 m od narożnika północno-zachodniego budynku mieszkalnego. Na maszcie umieszczona jest flaga Polski, ponadto przymocowano do niego kapliczkę z figurką Matki Boskiej. W tak ustalonych okolicznościach słusznie organ uznał maszt za budowlę. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Tak jak stwierdził organ, zaliczenie konkretnego obiektu do budowli wymaga stwierdzenia, czy został on wymieniony w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jeżeli nie, to czy jest on podobny do obiektów w nim wymienionych i jednocześnie nie ma cech, pozwalających na zaliczenie go do budynków lub obiektów małej architektury. Sporny obiekt z całą pewnością nie wypełnia ustawowej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie sposób również w sprawie przyjąć, że posiada on cechy obiektu małej architektury o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy. Nie trzeba większych wywodów dla stwierdzenia, że maszt nie jest obiektem kultu religijnego, ani obiektem architektury ogrodowej, nie pełni również funkcji rekreacyjnej oraz porządkowej. Prawdą jest, że przepis art. 3 ust. 4 ustawy jedynie przykładowo wymienia obiekty małej architektury. Co oczywiste zatem, podana w nim definicja ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej wyróżnik. Z pewnością jednak wspólne dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie ( tak NSA w wyroku z 18 lipca 2018 r. II OSK 2077/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jasne jest, że maszt nie nawiązuje do żadnej ze wspomnianych kategorii, również jego parametry nie mogą być uznane jako "niewielkie". Biorąc zatem pod uwagę konstrukcję spornej budowli oraz jego wielkość i przeznaczenie organy zasadnie uznały, że posiada on więcej cech wskazujących na budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie obiektu małej architektury. Nie jest przy tym istotne, że zajmuje on niewielką tylko część działki, na której został wybudowany ( wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011r. II OSK 1708/10 opubl. w CBOSA). Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi utrzymującymi, że maszt stanowiący w istocie konstrukcją dla wywieszenia flagi jest obiektem kultu religijnego, tzn. stanowi przedmiot powiązany bezpośrednio z uzewnętrznianiem przeżyć religijnych osób wierzących w sferze publicznej tylko dlatego, że zamocowano na nim małą kapliczkę. W okolicznościach sprawy zasadne jest przyjęcie, że kapliczka jedynie towarzyszy samemu masztowi, który stanowi główną budowlę i nie ma żadnego wpływu na jego kwalifikację. Dla tego wniosku nie trzeba specjalistycznej wiedzy i powoływania biegłych z zakresu religioznawstwa, jak uważają skarżący, wystarczająca jest sama wiedza pracowników organu. Słusznie zatem uznał organ, że realizacja masztu, który składa się m.in. ze stopy betonowej z ceownikami powodującej trwałe jego związanie z gruntem zapewniającej bezpieczeństwo konstrukcji i przytwierdzonej do nich rury stalowej posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Realizacja spornego masztu o tak znacznych wymiarach i bezsprzecznie związanego z gruntem, wymagała zatem zgodnie z art. 28 prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ustawy nie przewidywał w tym względzie żadnego wyjątku, wątpliwości nie może budzić, że zasadnie wszczęto procedurę legalizacyjną wynikającą z przepisu art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie z nimi, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Stosownie zaś do art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.