Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 164/24 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 15 listopada 2023 r. nr WI.7024.146.2023.ST w przedmiocie zakazu wprowadzania ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt I SA/Op 164/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z 15 listopada 2023 r., nr WI.7024.146.2023.ST w przedmiocie zakazu wprowadzania ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej przez G. sp. z o.o. (dalej również jako: skarżąca lub Spółka, skarżąca kasacyjnie) jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: organ) z 15 listopada 2023 r. (WI.7024.146.2023.ST), wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 2023 poz. 824 ze zm. – dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 14 sierpnia 2023 r. do 18 września 2023 r. udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 563/2023 (dalej jako: zarządzenie pokontrolne).

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne, pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., wniesiona została przez Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie budzi zastrzeżeń Sądu treść ustaleń faktycznych zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli nr WIOS-OPOLE 563/2023 wraz ze stanowiskiem kontrolowanej wyrażonym w zastrzeżeniach z 15 września 2023 r. (k. 20 i 47 akt sądowych). W dniu [...] 2023 r. doszło do zatoru na kanalizacji sanitarnej, w efekcie czego ścieki sanitarne tzw. przelewem awaryjnym (połączenie rurociągu sanitarnego z deszczowym) dostały się do kanalizacji deszczowej, a następnie, poprzez osadnik, trafiły do rzeki [...] wylotem [...] kanalizacji opadowej. Protokół z kontroli z ustaleniami znajduje się w aktach administracyjnych. Zawarte w nim ustalenia zostały – wbrew zarzutom skargi – udokumentowane: Protokołem przyjęcia zgłoszonego telefonicznie wniosku o podjęcie interwencji (k. 16 akt sądowych), Notatką służbową (k. 17 akt sądowych), Protokołem w sprawie zatoru na kanalizacji sanitarnej (k. 44 akt sądowych), Oświadczeniem Prezesa Zarządu Spółki (k. 46 akt sądowych) i Protokołem przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki (k. 49 akt sądowych).

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r, poz. 1634 i 1705, dalej p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, polegające na:

a) bezpodstawnym przyjęciu zaistnienia przesłanek do wystosowania zaskarżonego zarządzenia w szczególności w sytuacji, gdy kontrola skarżącego nie wykazała istotnych naruszeń pozwolenia wodnoprawnego;

b) bezpodstawnym uznaniu, że kontrola wykazała istotne naruszenia przepisów, mimo braku dowodów na trwałe wprowadzanie ścieków bytowych do kanalizacji deszczowej. W protokole z kontroli wskazano, że incydent miał charakter awaryjny i jednorazowy, co nie uzasadnia wydania zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej formie. Brak szczegółowego wyjaśnienia jakie normy prawne zostały naruszone przez skarżącą;

c) stwierdzeniu prawidłowości wydanego w stosunku do skarżącej zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy nie spełniało ono warunków, jakim powinno ono odpowiadać;

d) braku odniesienia się do sposobu udokumentowania i ustalenia faktycznych okoliczności awarii - Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że infrastruktura, której dotyczyło zarządzenie (tzw. przelew), jest historyczna i nie jest eksploatowana przez Spółkę ani nie jest w jej posiadaniu, co oznacza, że Spółka nie miała faktycznego wpływu na jej stan techniczny, a wydanie zarządzenia pokontrolnego w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych do kanalizacji deszczowej zostało odniesione do niewłaściwego adresata, tj. skarżącej Spółki;

e) błędnym i dowolnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy na podstawie protokołu kontroli w zakresie kierunkowego, zamierzonego i celowego wprowadzania przez skarżącego ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych wraz z wyznaczeniem terminów, albowiem skarżący nie odprowadza ścieków bytowych do ww. urządzeń, sytuacja opisana w protokole pokontrolnym miała charakter awaryjny, urządzenia z których doszło do zanieczyszczenia ściekami bytowymi kanalizacji deszczowej nie są w posiadaniu samoistnym Spółki ani zależnym, nie są przez nią eksploatowane, Spółka nie jest właścicielem tych urządzeń, ani nie są one odnotwane w jej ewidencji środków trwałych, nie są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej spółki, nie ma ich na mapach dla celów ewidencyjnych, nie były objęte pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na wniosek Spółki;

f) braku wskazania w zarządzeniu pokontrolnym jakie normy powszechnie obowiązującego prawa zostały naruszone;

g) braku wskazania w zarządzeniu pokontrolnym sposobu usunięcia stwierdzonych naruszeń;

h) rozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie ewentualnie mających w sprawie przepisów, jak i stanu faktycznego, na niekorzyść skarżącej;

i) przypisanie przez Sąd skarżącej odpowiedzialności i obowiązków za wadliwe funkcjonowanie urządzeń kanalizacji sanitarnej nie stanowiących własności skarżącej i nie będących w jej posiadaniu, a także nałożenie na skarżącą obowiązków realizacyjnych i informacyjnych w nieracjonalnych terminach, (okres zimowy, niskie temperatury), brak uciążliwości awaryjnego zdarzenia dla środowiska przyrodniczego, jak również nieuprawnione nakazanie usunięcia naruszeń na majątku nie będącym majątkiem Spółki, co stanowi przekroczenie kompetencji przez skarżony organ;

j) sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na których organ oparł ustalenia faktyczne, bez odniesienia się do stanowiska skarżącego zawartego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, bez dokonania wykładni zastosowanych przepisów prawa, z których miałyby wynikać nałożone na Spółkę obowiązki, co powoduje brak możliwości kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu, a przynajmniej znacząco tą kontrolę utrudnia;

k) przez zaakceptowanie przez Sąd prawa do wydania przez skarżony organ zaleceń pokontrolnych niekorzystnych dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, którą miałoby działanie lub zaniechanie skarżącej naruszyć, a wynikiem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku;

l) nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego zarządzenia nastąpiło wskutek niewykonania obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanego zarządzenia i ustalenie podstawy do nałożenia na skarżącego określonych obowiązków bez podania podstawy prawnej merytorycznej do ich nałożenia.

II. Naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na których sąd oparł ustalenia faktyczne, bez odniesienia się do stanowiska skarżącego zawartego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, bez dokonania wykładni zastosowanych przepisów prawa, z których miałyby wynikać nałożone na spółkę obowiązki, co powoduje brak możliwości kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu, a przynajmniej znacząco tą kontrolę utrudnia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności nie wzięcie pod uwagę bezzasadnego pominięcia dowodów i twierdzeń przedstawionych w toku postępowania przed skarżonym organem przez skarżącego, a dotyczących sposobu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności zaakceptowanie przez Sąd I instancji w sposób dowolny przeprowadzanego postępowania dowodowego przez skarżony organ, który opierał się w protokole kontroli na niezweryfikowanych informacjach;

c) art. 151 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pomimo jej sprzeczności z przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go zarządzenia pokontrolnego lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Pismem z 28 sierpnia 2024 r. organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismami z 20 stycznia 2025 r. oraz 10 lutego 2025 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez r.pr., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach PGWWP z 11 października 2024 r. nr C.RUZ.4213.2.2024.2.BS uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach z 26 marca 2024 r. cofającej bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych w części dotyczącej wylotu [...] do rzeki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Został on postawiony w II.1.a) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest zgodne z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia ww. przepisu.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1204/25).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.1.b),c) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, czy też art. 151 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 października 2025 r., sygn. akt III OSK 873/24).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I.1.a),b),c),d),e),f),g),h),i),j),k),l) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "w szczególności art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska".

Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne i konkretne określenie zarzutów kasacyjnych. W związku z tym określanie poszczególnych zarzutów kasacyjnych z użyciem frazy przysłówkowej "w szczególności" nie było prawidłowe (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 965/19). W związku z użyciem przez skarżącą kasacyjnie sformułowania "w szczególności" w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez skarżącą kasacyjnie. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem, co zostało przedstawione we wcześniejszej części uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III FSK 2188/21).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm., dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej".

Wyjaśnić należy, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska.

Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2377/22). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie np. do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji dokonał i jest ona prawidłowa.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń".

Jak wynika z akt adm. sprawy zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z 15 listopada 2023 r., znak WI.7024.146.2023.ST zostało skierowane do M.R. Prezesa Zarządu – G. sp. z o.o. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale - w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej - odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne - także gdy idzie o jego element deklaratywny - nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. W przedmiotowym zarządzeniu zarządzono "Nie wprowadzać ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych". W zarządzeniu termin realizacji określono jako "niezwłocznie". Ponadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 grudnia 2023 r.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22).

W niniejszej sprawie na postawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach 14.08-18.09.2023 r. w G. sp. z o.o., ul. [...] G. udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 563/2023, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo zarządził ich usunięcie. Strona skarżąca kasacyjnie otrzymała jeden egzemplarz podpisanego protokołu z kontroli i wniosła do przedmiotowego protokołu zastrzeżenia i uwagi. Do przedłożonych zastrzeżeń organ odniósł się odrębnym pismem znak: WI.7024.146.2023.ST z 7 listopada 2023 r.

Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z tych powodów wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4701/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób prawidłowy i nie abstrahuje od ustaleń dokonanych w trakcie kontroli oraz znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne oraz uzasadnienie stanowiska zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym umożliwiły Sądowi I instancji jego kontrolę. Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa materialnego.

Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w pismach z: 20 stycznia 2025 r. oraz 10 lutego 2025 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z 11 października 2024 r., znak: C.RUZ.4213.2.2024.2.BS "na okoliczność incydentalności t.j. jednorazowości zdarzenia, będącego wynikiem awarii urządzeń nie będących w administracji Spółki, nie ustalenia przez skarżący organ czy poprzez wylot [...] ścieki bytowe odprowadzane były ciągle lub cyklicznie (incydentalnie), nie udowodnienia, że z miejsca nazwanego przelewem (tj. miejsce w którym doszło do przedostania się ścieków do kanalizacji deszczowej) stanowi przelew burzowy kanalizacji ogólnospławnej, którym w okresie większych opadów wraz z opadami odprowadzane są ścieki, dokonania oględzin przez WIOŚ w zakresie koryta rzeki [...], w trakcie której nie zaobserwowano zanieczyszczeń, które można było stwierdzić organoleptycznie, śniętych ryb czy innych martwych organizmów wodnych, nie udowodnienia przez organ jakoby Spółka zmieniła cel i zakres korzystania z wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnych udzielonym decyzją z dnia 29.09.2021 r. (...)", wskazać należy, że wniosek dowodowy został złożony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody ocenić należało jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie powziął (zob. Wyrok NSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1522/24). Przewidzianą w art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy bowiem rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1236/23).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.