Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 59/16 w sprawie ze skargi S. R. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 59/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając w części skargę S. R. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w pkt I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; w pkt II stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności, w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt III stwierdził, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc) złotych; w pkt V zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. R. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z 14 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) S. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaznaczając złożenie wniosku zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. Z kolei pismem z 5 maja 2016 r. wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na treść art. 37 § 1 i 2 K.p.a. oraz domagając się wyjaśnienia przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto zaznaczył w piśmie, że upłynęły 3 miesiące, a organ odwoławczy nie poinformował go o dalszych ustaleniach w sprawie, czym naruszył zasadę zapisaną w art. 35 § 1 K.p.a.

Pismem z 15 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący domagał się: wymierzenia grzywny Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w przypadku niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy.

W złożonej skardze zaznaczył, że upłynęło 5 miesięcy od złożenia wniosku, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie poinformował go o dalszych ustaleniach i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego, doszło do bezczynności organu, przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia przepisów z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa przez organ.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (nie zajmując stanowiska w sprawie) podał, że postępowanie, którego dotyczy skarga zostało zakończone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Postanowieniem tym Minister, po rozpatrzeniu wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., postanowił: utrzymać w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 59/16, uwzględniając w części skargę, wskazał, że z akt administracyjnych sprawy przedstawionych sądowi nie wynika, aby organ był zmuszony i podejmował jakiekolwiek czynności procesowe, uniemożliwiające mu rozpoznanie złożonego wniosku. Bez wątpienia można stwierdzić, że od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. od 14 stycznia 2016 r. do dnia wydania postanowienia – 29 czerwca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podjął żadnej czynności w sprawie. Taki stan można nazwać milczeniem organu, które trwało nawet po złożeniu przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 maja 2016 r.

Minister po wpłynięciu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (14 stycznia 2016 r.) do dnia wniesienia skargi 15 czerwiec 2016 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zawiadomił także strony wnioskującej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Nie było także powiadomienia dla wnioskującego, w jakim terminie wniosek zostanie rozpatrzony. Prowadzi to do wniosku, że dopiero wniesienie skargi w dniu 15 czerwca 2016 r. wymusiło na Ministrze wydanie postanowienia, co miało miejsce 29 czerwca 2016 r., a więc po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Zwłoka w wydaniu postanowienia została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko, w sposób sprawny. Nie dołożył także należytych starań, aby postępowanie zostało zakończone w przewidzianym terminie zgodnie z przepisami K.p.a. Takie działanie organu narusza standardy demokratycznego państwa prawa, zwłaszcza w przypadku braku zawiadomienia strony o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Nawet w odpowiedzi na skargę organ pominął milczeniem przyczyny opóźnienia w wydaniu postanowienia.

W ocenie Sądu, takie zachowanie organu administracji publicznej wskazuje na lekceważący stosunek do przepisów, co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresie od 15 lutego 2016 r. do dnia wydania postanowienia, tj. 29 czerwca 2016 r., Minister pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i bezczynność ta ma charakter rażący.

Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (pkt I wyroku).

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uznając, że organ dopuścił się bezczynności, co uwzględniono w pkt II wyroku, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł (pkt IV wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył S. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w nieadekwatnie niskiej wysokości 1000 zł, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze strony organu doszło do rażącego naruszenia prawa i zasadnym, ze względu na cel sankcji z przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a, byłoby orzeczenie o grzywnie wyższej, niż zasądzona wysokości.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego, ustanowiona z urzędu, dodatkowo zawnioskowała o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1000 zł za stwierdzony przez Sąd okres pozostawania tego organu w rażącej bezczynności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kara grzywny wymierzana organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Ma niejako "zmuszać" organ do załatwienia aktualnie prowadzonej sprawy, ma na przyszłość zapobiegać bezczynność, a więc ma dyscyplinować organ w przyszłych jego działaniach oraz ma za zadanie wymierzenie organowi określonej dolegliwości (represyjność). Ponadto, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, przy wymierzaniu grzywny sąd administracyjny powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Są to przesłanki wymierzenia organowi grzywny za bezczynność, jakie można wywieść z treści art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że to od woli sądu administracyjnego ustawodawca uzależnił wymierzenie organowi grzywny. Co prawda, w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na cel sankcji orzeczenia o grzywnie, wnioskując, że w okolicznościach tej sprawy grzywna powinna zostać orzeczona w wyższej wysokości. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jakiej wysokości grzywna powinna być orzeczona w niniejszej sprawie i z jakich względów. W tym zakresie argumentacja opiera się na przywołaniu innych orzeczeń Sądów Administracyjnych, w których wymierzono wyższe niż 1000 zł grzywny za bezczynność organu administracyjnego. Ponadto wskazuje się o wymierzeniu grzywny adekwatnej do poniesionych przez skarżącego strat, jednak brak jest wyjaśnienia na czym owe straty miałyby polegać, tym nie mniej okoliczność "poniesienia strat" nie jest związana z wymierzeniem grzywny, ile z przyznaniem skarżącemu od organu sumy pieniężnej, tj. orzeczeniu o środku kompensacyjnym, jaki dodatkowo przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a. poza grzywną.

Nie wykazano zatem w skardze kasacyjnej z jakich względów orzeczona grzywna była zbyt niska, w sytuacji gdy mieści się w ustawowych granicach wyznaczonych treścią art. 154 § 6 p.p.s.a., a ponadto w sytuacji gdy organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku załatwił sprawę postanowieniem z 29 czerwca 2016 r., co zasadnym czyniło stwierdzenie, że stan bezczynności trwał w niniejszej sprawie prawie pół roku. W odniesieniu do przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy wskazać, że istnieją orzeczenia, w których w zależności od okoliczności sprawy wymierzano organowi grzywnę w wysokości także niższej niż 1000 zł za podobny czas pozostawania w bezczynności (około pół roku), jak i 1000 zł za dłuższe okresy bezczynności (np. 10 miesięcy) – por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16; z 13 października 2015 r., II OSK 244/15. Nie jest więc wystarczające dla motywowania swojego stanowiska oparcie się jedynie na orzecznictwie, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości. Skoro w tej sprawie organ załatwił sprawę przed wydaniem zaskarżonego wyroku to nie ma potrzeby uwzględniania jej funkcji dyscyplinującej; dlatego wydaje się, że dla osiągnięcia innych celów grzywny jako środka o charakterze prewencyjnym i represyjnym wystarczającym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych. A zatem pomimo, że doszło do bezczynności w prowadzeniu postępowania, który to stan w tej sprawie trwał przez prawie pół roku i dawał podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – jednak organ wydał rozstrzygnięcie końcowe i nie było potrzeby wymierzania grzywny w wyższej wysokości. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, ponieważ zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien być skierowany do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.