Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2147/22 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr KOC/6050/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., VII SA/Wa 2147/22, oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy z dnia 15 maja 2019 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze (handel lub gastronomia), z garażem podziemnym oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], w obrębie [...], położonej przy [...] w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że przeprowadzona w realiach tej sprawy analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek pozwala na stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, w którym w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w pierzei ul. [...] i ul. [...] oraz pozostała zabudowa jednorodzinna. W projekcie decyzji autor pisze, że "w obszarze wyznaczonym do analizy (Załącznik graficzny Nr 2) istnieją obiekty o funkcji mieszkaniowej w zabudowie wielorodzinnej dostępne także z tej samej drogi publicznej". Sąd uznał zatem, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze (handel lub gastronomia), z garażem podziemnym oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, iż realizacja planowanej inwestycji jest możliwa, albowiem w kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503 ze zm.; dalej u.p.z.p.) wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, aby nowa zabudowa, czy nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, czyli ma zachowywać jej charakter. Dlatego WSA uznał, że funkcja usługowa (na parterze projektowanego budynku) nie jest sprzeczna z funkcją obszaru, stanowi bowiem kontynuację i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej tak jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej.

Co do zarzutów skarżącego Sąd podał, że kwestie emisji hałasu do środowiska, czy zanieczyszczeń, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) bada, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ architektoniczno-budowlany. Sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem te okoliczności nie są i nie mogą być badane w toku procedowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zaznaczył, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i po spełnieniu okoliczności z art. 61 u.p.z.p. organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Jeśli chodzi o załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, to wskazuje on na realizowane budynki wielorodzinne na działkach nr [...], [...] i [...]. Analiza wskazuje też na znajdujące się na terenie analizowanym budynki usługowe na działkach nr [...], [...] i [...].

Stwierdzając, że pozostałe zarzuty skargi skupiają się na kwestii negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na dostęp instalacji fotowoltaicznej znajdującej się na nieruchomości skarżącego do światła dziennego, Sąd wskazał, że nie tylko skarżący mają prawo do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości, ale takie samo prawo przysługuje również inwestorowi.

W odniesieniu do kwestii miejsc parkingowych WSA podał, że inwestor zobligowany został do zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla prawidłowej obsługi wnioskowanej funkcji na terenie działki objętej wnioskiem "w ilości zgodnej ze wskaźnikiem dla strefy, zarówno dla części mieszkalnej jak i usługowej", a w projekcie zagospodarowania działki nakazano "uwzględnić, dla potrzeb planowanej inwestycji lokalizację dodatkowych miejsc postojowych w poziomie terenu, w ilości 20% ponad liczbę miejsc wynikających z tzw. wskaźnika dla strefy. Z obserwacji obszaru, na którym planowana jest inwestycja wynika, że dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej takich obiektów niezbędne jest zapewnienie nie tylko miejsc parkingowych wynikających z tzw. "wskaźnika parkingowego na terenie własnej posesji". Dodatkowe miejsca postojowe dla inwestycji usytuowane w poziomie terenu odciążą parkowanie w przestrzeni ulic i tym samym wpłyną na poprawę przejezdności i poprawę bezpieczeństwa ruchu na tychże ulicach". Sąd zaznaczył, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie organy administracji mają pewną dowolność, przy czym niewątpliwie muszą brać pod uwagę uwarunkowania terenu. W ocenie Sądu organy prawidłowo zatem ustaliły tę kwestie w swych decyzjach.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co spowodowało również niedostrzeżenie przez Sąd naruszeń organu administracji polegających na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędnego ustalenia przez organ, że decyzja SKO jest prawidłowa podczas gdy:

a) decyzja ta jest sprzeczna wewnętrznie bowiem rzeczywista powierzchna zabudowy wynosi 41,5%, co jest sprzeczne z wyznaczonym w decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ II instancji) wskaźnikiem max 38%, bowiem szerokość planowanego dobudowanego budynku objętego wnioskiem w rzeczywistości wynosi 11,5 m (a nie 11 m2) co prowadzi do powierzchni zabudowy 35 m x 11,5 m = 402,5 m². Ponieważ działka ma 1000 m² prowadzi to do procentowego zabudowania działki równego 40,25%. Na terenie działki znajduje się dodatkowo budynek dawnej pralni w tym roku wyremontowany. Jego powierzchnia to 4,2 m x 3 m = 12,6 m2, który powiększa powierzchnię zabudowy do 41,5%,

b) nawet gdyby przyjąć, jak wskazano w uzasadnieniu (str. 5), że "szerokość elewacji frontowej - od ulicy [...] (od której odbywa się wjazd na teren działki) równą szerokości elewacji ściany szczytowej budynku ul. [...] od którego planowana jest dobudowa budynku objętego wnioskiem - ca 11 m.", to nadal powierzchnia zabudowy przekracza maksymalny wskaźnik zabudowy, który powinien wynosić 38%, a więc jest sprzeczna wewnętrznie i nie nadaje się do wykonana,

- co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO, podczas gdy powinna zostać ona uchylona razem z decyzją organu I instancji, a co przekłada się w konsekwencji również na to, że aktualnie pozostaje w mocy rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności jak i jest wewnętrznie sprzeczne;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 81 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. polegającego na tym, że WSA w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie uwzględnił faktu, że organy (zarówno I jak i II instancji) nie zapewniły A. J. czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony, a także uniemożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew przepisom ustawy w postępowaniu nie brała udziału jedna ze stron, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem WSA w Warszawie w sposób niepełny odniósł się do zarzutów wskazanych w skardze, tj. dotyczących naruszenia przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji) art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez brak analizy wpływu inwestycji na funkcjonalność instalacji fotowoltaicznej znajdującej się na nieruchomości skarżącego, w szczególności do wyliczeń wskazanych przez stronę i faktu, że panele znajdą się przez całą dobę w cieniu nowej inwestycji, a oprócz dni, kiedy panele będą przez cały dzień zasłonięte, będą miesiące jesienno-zimowe, gdy będą oświetlone tylko przez godzinę lub dwie w ciągu doby;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na nieprawidłowej ocenie przez Sąd zastosowania prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji) i w konsekwencji utrzymaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, a organ - czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonał w ogóle analizy wzrostu obciążenia nieruchomości sąsiednich przez wywołany działalnością inwestora ruch samochodowy, a nadto szczególne utrudnienia w ruchu pieszym i kołowym w obszarze analizowanym, związane z istotnym wzrostem ilości pojazdów parkujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, tym bardziej że w budynku na parterze planowane jest prowadzenie usług (handel lub gastronomia), co znacząco wpłynie na konieczność zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. (zarzut I/1), art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. (zarzut I/3) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzut II), podkreślić należy, że szczegółowe kwestie techniczne planowanej inwestycji rozstrzygane będą na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Dopiero zatem na następnym etapie procesu inwestycyjnego rozstrzygane będą takie kwestie, jak w szczególności to, czy rzeczywista powierzchnia zabudowy jest zgodna z określoną w decyzji o warunkach zabudowy, czy zostały zachowane wymogi wynikające z przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jaki jest wpływ inwestycji na funkcjonalność instalacji fotowoltaicznej znajdującej się na nieruchomości skarżącego. Zarzuty te w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mają więc usprawiedliwionych podstaw i nie podlegają merytorycznym rozważaniom na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 81 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. (zarzut I/2). Jeżeli bowiem konkretna osoba bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wnieść o wznowienie z tego powodu postępowania administracyjnego. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (np. wyrok NSA z 7 października 2025 r., III OSK 2113/22, LEX nr 3932029). Powyższy zarzut podniesiony przez skarżącego kasacyjnie nie podlegał zatem uwzględnieniu ani nawet rozważeniu, czy jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.