II SA/Sz 76/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-20	
Data wpływu	2011-01-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Henryk Dolecki /sprawozdawca/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139; par 2 pkt 43; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 7 ust 2 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. nr III/W/344/99 w przedmiocie zmiany S.07 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście I. stwierdza nieważność §2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. jedn. Dz. U.

z 2008r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 50 §1, art. 52 §1, art. 53 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 147 § 1 tej ustawy wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały nr III /W/344/99 Rady Miasta Szczecin z dnia

26 kwietnia 1999 r. w sprawie S.07 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodnio-pomorskiego, Nr 22, poz. 360).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i rażące naruszenie obowiązującego w dacie podjęcia uchwały art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez ustalenie w § 2 pkt 43 tej uchwały definicji pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, przyznającego kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie własnej definicji "wysokości obiektu budowlanego" – w tym "budynku" - do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy, pomimo, iż w sposób odmienny zagadnienie "wysokości budynku" zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu, a mianowicie w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) obowiązującego w dniu wejścia

w życie uchwały, a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", przez odwołanie się do pojęcia wysokości obiektu budowlanego. Przepis ten określił "wysokość zabudowy" jako "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Zdaniem Prokuratora uchwała w § 2 pkt 43 rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP oraz obowiązujący ówcześnie art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, którym jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten doprecyzowany został w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazującym, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W myśl art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego. Przyznanie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczne z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe muszą być uchwalane tylko w granicach przyznanych kompetencji (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99). Zawarcie w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy nastąpiło bez stosownego upoważnienia ustawowego, w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego.

Zagadnienia, które powinny być uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wskazane przez ustawodawcę w art. 10 obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który nie przewidywał możliwości ani konieczności definiowania przez organy gminy pojęcia wysokości zabudowy. Rada Miasta S. doprowadziła do sytuacji, w której akt prawa miejscowego reguluje istotne zagadnienia prawne bez właściwej delegacji ustawowej, a ponadto czyni to w sposób zasadniczo odmienny od aktu prawnego wyższego rzędu. Definicja "wysokości budynku", do której poprzez definicję "wysokości obiektu budowlanego" odwołuje się uchwała określając pojęcie "wysokości zabudowy", zawarta była w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). W rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa unormował w § 7 zagadnienie "wysokości budynku". Obecnie definicję tę zawiera § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. wysokość budynku lub jego części była liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzną maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych.

Powyższe okoliczności wskazują, że Rada Miasta S. doprowadziła do sytuacji, w której wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". Stan ten rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku". Sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmowały, że tego rodzaju uchwały naruszają prawo – wyrok WSA z 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 379/08, wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08; wyrok WSA

z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Sz 785/09; wyrok WSA z dnia

30 listopada 2009 r., II SA/Sz 1058/09; wyrok WSA z dnia 24 lutego 2010r., II SA/Sz 43/10; wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 699/10; wyrok WSA z dnia 11 marca 2010 r., II SA/Sz 94/10; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 961/10; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1069/10.

W obszernej odpowiedzi na skargę Rada Miasta S., wniosła o jej oddalenie, a odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że powołany w skardze art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulował zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z istotnym jednak zastrzeżeniem, że zasady te należy stosować "w zależności od potrzeb", np. pkt. 6 stanowił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Natomiast zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych regulowało tylko to, co ma zawierać dokumentacja planistyczna, ale nie to jaką postać ma mieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Każda zatem gmina w granicach określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczała zakres i sposoby postępowania przy przeznaczaniu terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach (art. 1

ust. 1). Ustalała też przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych

w ustawach (art. 2 ust. 1).

W ocenie organu niezasadne jest twierdzenie Prokuratora o rażącym naruszeniu art. 94 Konstytucji RP i spowodowaniu tego, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku", wywołujące problemy interpretacyjne u adresatów norm. Stanowisko Prokuratora jest niezasadne, gdyż pojęcie "wysokość zabudowy" nie jest tożsame z pojęciem "wysokość budynku". Definicja wysokości zabudowy zawarta w planie stanowi, że "wysokość zabudowy - wysokość obiektu budowlanego mierzona od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Rada Miasta S. nie stworzyła zatem na własne potrzeby autonomicznej, nieuprawnionej definicji "wysokości budynku". Wskazana definicja nie jest bowiem definicją wysokości budynku. W myśl art. 3 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami 1 urządzeniami, obiekt małej architektury. Zaskarżona definicja planistyczna "wysokości zabudowy" nie stawia znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego". Dookreśla tylko, które elementy przestrzenne są brane pod uwagę, jako kształtujące przekaz, o jakie zagospodarowanie przestrzenne miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście, dla której plan został opracowany chodziło autorowi planu. Słownik terminów użytych w tekście planu ma bardzo istotne znaczenie pozwalając jednoznacznie odczytać znaczenie użytych w tekście planu pojęć, pomimo zmiany przepisów. Istotne dla sprawy jest również to, że "wysokość zabudowy" określona w planie, to nie "wysokość budynku" o której mowa w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu nie jest zasadne twierdzenie, że użyte w zmianie do miejscowego planu ogólnego, pojęcie "wysokość zabudowy" nie może być w planie zdefiniowane, skoro takiego pojęcia w żadnym przepisie ustawowym nie zdefiniowano. Nie było go również w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w chwili zmiany planu, a której art. 10 ust. 1 pkt 6 stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy.

Wysokość zabudowy określona w planie przez przyjętą na jego potrzeby definicję miała zobrazować projektowaną przestrzeń, jej gabaryty, zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu, dla którego zmianę miejscowego planu ogólnego sporządzono. To, że w definicji "wysokości zabudowy" odniesiono się do "wysokości obiektu budowlanego" oznaczało tylko, że definicja ta dotyczy mierzenia wyłącznie takiego obiektu budowlanego, który jest w niej określony. Definicja "wysokości zabudowy" zawarta w planie nie odnosi się wprost do "wysokości budynku", stąd niezrozumiały jest zarzut, że plan definiuje pojęcie, które posiada ustawową definicję. Takiej definicji bowiem poza ustaleniami planu nigdzie nie ma. Pojęcie wysokości zabudowy użyto wyłącznie na potrzeby planu i miało ono opisać element przestrzeni istotny z punktu widzenia obserwatora, tj. wysokość od strony ulicy (placu), opisując także ład przestrzenny, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast pojęcie "wysokość budynku" określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, normalizuje dla potrzeb tego rozporządzenia parametry budynku i wymagania, służące do określenia, np. wysokości budynków (niski, wysoki).

Definicja "wysokości budynku" podlegała okresowym zmianom, wraz ze zmianami przepisów wykonawczych. Dlatego ważne jest także to, że po ewentualnym unieważnieniu przez Sąd definicji "wysokości zabudowy" użytej w planie i poprzestaniu na definicji "wysokości budynku" z rozporządzenia, każda zmiana tej definicji powodowałaby zmianę planu bez przeprowadzenia procedury określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym.

Budynek projektowany na podstawie ustaleń planu, musi spełniać ustalone w nim warunki a także warunki określone m. in. w przepisach wykonawczych dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na potrzebę definiowania pojęcia "wysokości zabudowy" w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskazywali również pracownicy Ministerstwa Infrastruktury (zob. www.inżynierbudownictwa.pl)

Organ wskazał nadto, że w czasie obowiązywania skarżonej uchwały obowiązywało kilka definicji "wysokości budynku", a mianowicie zawarta w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Następnie zawarta w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), jak również w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Definicje zawarte w powołanych przepisach są zróżnicowane, w związku z tym jeżeli w pracach planistycznych kształtowana jest w określony sposób przestrzeń, to powinny być uchwalone dokładne parametry zabudowy aby w razie zmiany przepisów nie dochodziło do zamiany planu. W związku

z tym, w ocenie Rady Miasta S. pojęcie "wysokość zabudowy" użyto tylko na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pojęcie "wysokość budynku" określone w rozporządzeniu przyjęto dla potrzeb tego aktu prawnego określając parametry budynku i wymagania, służące przyporządkowaniu budynkowi odpowiednich wymagań, np. wysokość budynków w zależności od kategorii (niski/wysoki), rodzaju (mieszkalny jednorodzinny/wielorodzinny) itp. Poza tym organ stwierdził, że zmieniają się też definicje używane w sferze planistycznej określające, np. pojęcie "wysokości elewacji frontowej budynku", stosowane w decyzjach dotyczących warunków zabudowy na terenach dla których planów nie uchwalono. Jednocześnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury, które w § 4 pkt 6 określa pojęcie wysokości zabudowy, jako jeden ze standardowych parametrów kształtujących zabudowę, a mianowicie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazano w § 1 i 7 na sposób określenia gabarytów nowej zabudowy, w tym wysokości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powołanych rozporządzeń wynika, że w decyzjach o warunkach zabudowy wysokość budynku określana jest przez pojęcie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej", pomimo, że w obowiązującym rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawarta jest definicja "wysokości budynku". W planach miejscowych zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury należy określać "wysokość zabudowy", która jednak nie została nigdzie zdefiniowana. W ocenie organu jedynym wyjaśnieniem tej sytuacji jest zastosowanie pojęcia wysokości zabudowy w różnych dokumentach, a więc dla potrzeb kształtowania wysokości zabudowy odpowiednie jej określenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast w celu realizacji poszczególnych elementów tego zagospodarowania, czyli budynków w przepisach Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Każde z tych rozporządzeń stanowi akt wykonawczy wydany z upoważnienia innej ustawy i dlatego nie można ich jednakowo (zamiennie) stosować. Zasadne było więc zdefiniowanie na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego

zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony przepis § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/344/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. uchwalono

z naruszeniem prawa.

W związku z treścią zarzutów podniesionych przez organ należy przede wszystkim wskazać, że Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie

art. 94 Konstytucji RP i obowiązującego w dacie jej podjęcia art. 10 ustawy z dnia

7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139

ze zm.) przez to, że w § 2 pkt 43 uchwały zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", pomimo braku ku temu ustawowej podstawy, przyznającej kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie własnej definicji "wysokości obiektu budowlanego" – w tym "budynku" – do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy, pomimo, iż w sposób odmienny pojęcie "wysokości budynku" zdefiniowano w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46

ze zm.), a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale działać mogą tylko

w granicach upoważnień ustawowych. Stanowi o tym również art. 40 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na tak zakreślone kompetencje organów samorządu terytorialnego wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99). Należało więc stwierdzić, że sformułowanie w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego.

Prokurator stwierdził również, że na zagadnienia, które powinny być uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w chwili podjęcia uchwały. Przepis ten nie przewidywał jednak ani obowiązku, ani prawa definiowania przez organy gminy pojęcia wysokości zabudowy. Dlatego uchwała Rady Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której przepisy prawa miejscowego regulowały istotne kwestie prawne bez upoważnienia ustawowego i w sposób zasadniczo odmienny od aktu prawnego wyższego rzędu. Definicję "wysokości budynku", do której poprzez definicję "wysokości obiektu budowlanego" odwoływała się uchwała, przy określeniu "wysokości zabudowy", zawierały przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). W rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa określił w § 7, co należy rozumieć przez "wysokość budynku".

Zdaniem Prokuratora wskazane okoliczności, upoważniają do stwierdzenia,

że Rada Miasta wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". Jest to rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, ponieważ w obrocie prawnym zaistniały dwie różne definicje "wysokości budynku". Prokurator pokreślił też, że w dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmowano, że tego rodzaju uchwały naruszają prawo (zob. wyrok WSA z 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 379/08, wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08; wyrok WSA z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Sz 785/09; wyrok WSA z dnia 30 listopada 2009 r., II SA/Sz 1058/09; wyrok WSA z dnia 24 lutego 2010 r., II SA/Sz 43/10; wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 699/10; wyrok WSA z dnia 11 marca 2010 r., II SA/Sz 94/10; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 961/10; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1069/10).

Uznając zasadność zarzutów podniesionych przez Prokuratora w rozpoznawanej sprawie i podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, należy stwierdzić, że przepisy gminne mogą być wydawane tylko w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten wykonuje delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W związku z zamieszczeniem w planie uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach powołanej ustawy sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/344/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 26 kwietnia 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Odnosząc się do pozostałej części argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że nie zmienia ona stanowiska Sądu co do zasadności skargi Prokuratora. Wskazana przez organ treść art. 10 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo sformułowania "w zależności od potrzeb" i dopuszczalności kształtowania w planie miejscowym gabarytów obiektów, nie dawała podstawy do sformułowania definicji wysokości budynku, ponieważ nie było dla niej ustawowej podstawy. Możliwość kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów, to nie jest to samo co uprawnienie do skonstruowania definicji. Nie przekonują również wywody dotyczące relacji pojęć "wysokości zabudowy" i "wysokości budynku", które odbiegają od istoty zarzutów sformułowanych przez Prokuratora w stosunku do zaskarżonej uchwały. Nie zmienia tej oceny stwierdzenie organu, że definicję użyto wyłącznie na potrzeby planu zagospodarowania przestrzennego, skoro brak było w ogóle podstaw do sformułowania definicji.

Natomiast jeżeli chodzi o powołaną w odpowiedzi na skargę wypowiedź pracownika Ministerstwa Infrastruktury, to tego rodzaju wypowiedzi mogą być traktowane wyłącznie jako wyraz stanowiska danej osoby, ponieważ nie stanowią wykładni przepisów, która wiąże organy administracji przy stosowaniu prawa.

Oceny zasadności skargi Prokuratora nie zmienia również stwierdzenie organu, że potrzeba definicji niezbędna była dla stabilizacji ustaleń planu w związku z często zmieniającymi się przepisami wykonawczymi. Zmiana przepisów jest wyrazem woli ustawodawcy i przy założeniu, że działa on w sposób racjonalny nie oznacza w praktyce unicestwienia całego dotychczasowego porządku prawnego, chyba że taki jest zamiar ustawodawcy, co zdarza się raczej wyjątkowo. W każdym razie chęć unikania procedury związanej z nowelizacją (uchwaleniem) planu nie stanowi prawnej podstawy do uchwalania przepisów prawa miejscowego, do których organy samorządu terytorialnego nie mają kompetencji.

W kwestii wzajemnych relacji przepisów ustawowych i wykonawczych regulujących zagospodarowanie przestrzenne i prawo budowlane oraz używanych

w tych aktach sformułowań, a także odmienności tych sformułowań, trzeba wskazać,

że odmienności w obowiązujących przepisach nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za zgodnością sformułowań użytych w zaskarżonej uchwale

z prawem, ponieważ wspomniane odmienności nie otwierają drogi do uchwalenia przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego z pominięciem zakreślonych przez prawo uprawnień.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

.