Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A.N. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr LXXIII/2064/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Sejmu Czteroletniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 8813) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Stołecznego W. na rzecz A.N. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

1. W dniu 15 kwietnia 2025 r. (data stempla pocztowego) spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – wniosła skargę na uchwałę Nr LXXIII/2064/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Sejmu Czteroletniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 8813; dalej: uchwała z 2018 r.).

Skarga ta wraz z odpowiedzią na nią została przekazana przez Radę m.st. Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 maja 2025 r. (data prezentaty Sądu).

2. Skarżąca w petitum swojej skargi zakwestionowała uchwałę z 2018 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 Umowy między Rzecząpospolitą Polska a Królestwem Hiszpanii w sprawie wzajemnego popierania i ochrony inwestycji, sporządzonej w Madrycie dnia 30 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 124, poz. 563) w związku z art. 87 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 i w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego sprzecznego z aktem wyższego rzędu, jakim jest ratyfikowana umowa międzynarodowa, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia interesu prawnego spółki z kapitałem hiszpańskim, przejawiającego się w faktycznym wywłaszczeniu nieruchomości i pozbawieniu spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości, możliwości zabudowy tej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, w sytuacji gdy obowiązująca w chwili podjęcia Uchwały [z 2018 r.] umowa międzynarodowa nakazywała m.in. popieranie i dopuszczanie hiszpańskich inwestycji dokonanych na terytorium RP, ochronę tych inwestycji, a także zapewnianie uczciwego i równego traktowania tym inwestycjom";

2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.) i w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.) oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji "poprzez przekroczenie przez Radę m.st. Warszawy władztwa planistycznego, niewyważenie odpowiednio interesów społecznego i indywidualnego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, przejawiające się w przeznaczeniu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółki wyłącznie pod funkcję UP-usługi publiczne, w szczególności: usługi oświaty (szkoła, przedszkole), usługi kultury (biblioteka, dom kultury), placówki opiekuńczo-wychowawcze (żłobek), co doprowadziło do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości i pozbawienia spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości, możliwości zabudowy tej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego";

3) art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 140 k.c. "poprzez naruszenie prawa własności Skarżącej i ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości w stopniu niweczącym istotę prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) z uwagi na uniemożliwienie Spółce realizacji zabudowy na nieruchomości zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego), a także poprzez przeznaczenie nieruchomości na funkcję UP-usługi publiczne, w szczególności usługi oświaty (szkoła, przedszkole), usługi kultury (biblioteka, dom kultury), placówki opiekuńczo-wychowawcze (żłobek), w sytuacji braku właściwej analizy możliwości oraz perspektyw na realizację tej funkcji";

4) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 3a, 6 i 9 u.p.z.p. "poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie ustala zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, który nie ustala zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, co doprowadziło wręcz do zaburzenia ładu przestrzennego, który powstał podczas obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego cz. I";

5) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez niezgodność zaskarżonego planu miejscowego z uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy ze zmianami (»Studium«), zgodnie z którym dla terenów (M2).12 ustala [się] priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i (koniunkcja) niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie, a zatem nie można uznać za zgodne ze Studium wyłącznego przeznaczeni[a] pod funkcję UP na całym terenie, z całkowitym brakiem możliwości lokalizowania funkcji mieszkaniowej, której Studium przyznało priorytet";

6) art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. "poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż jest ono lakoniczne i w niewystarczający sposób argumentuje przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad prawem własności (użytkowania wieczystego) i ograniczeniem swobody działalności gospodarczej Skarżącej, zaś tego typu restrykcyjne ograniczenia powinny przez organ zostać w należyty sposób umotywowane i uzasadnione";

7) art. 17 pkt 12 w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 i w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez Skarżącą do projektu MPZP w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej tym planem, przejawiającego się w przyjęciu dla nieruchomości w użytkowaniu wieczystym Spółki ustaleń, które stoją w całkowitej sprzeczności z poprzednio obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym rejonu Wilanowa Zachodniego cz. I, który dla jednostki terenowej 13 MU w granicach której położony jest obszar skarżonego planu, ustalał przeznaczenie podstawowe jako zabudowę wielorodzinną z usługami".

W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z 2018 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z poniższych dokumentów

a) wydruku z treści księgi wieczystej nr [...],

b) decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2019 r. (nr [...]),

c) wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 15 stycznia 2024 r. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem,

d) wydruku ze strony internetowej mapa.um.warszawa.pl z fragmentem mapy, zawierającym zaznaczenie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym skarżącej,

e) pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Warszawie z 3 lipca 1999 r. (nr [...]),

f) fragmentu załącznika nr 2 do uchwały z 2018 r.

3. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 13 maja 2025 r., Rada m.st. Warszawy – zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – wniosła o jej oddalenie.

II

1. Na rozprawę w dniu 9 grudnia 2025 r. stawili się pełnomocnicy stron, który podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie.

2. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) Sąd postanowił dopuścić uzupełniający dowód z dokumentów w postaci:

– wydruku ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Warszawie, według stanu na dzień 15 kwietnia 2025 r. godz. 10:07 (k. 38-42 akt sądowych);

– poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2019 r. (nr [...] (k. 122-122v akt sądowych);

– wydruku wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 15 stycznia 2024 r. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem, doręczonego pełnomocnikowi skarżącej przez system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 1311a ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, ze zm.) (k. 107-117 akt sądowych), wraz z elektronicznym potwierdzeniem odbioru korespondencji (k. 145-146 akt sądowych);

– poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z 3 lipca 1999 r. (nr [...]) (k. 136-136v akt sądowych).

3. W ocenie Sądu zbyteczne było natomiast dopuszczanie dowodu uzupełniającego z wydruku strony internetowej, albowiem na podstawie mapy stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz treści księgi wieczystej nieruchomości bez problemu można zidentyfikować położenie działek, których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym. Nie miało również uzasadnienia dopuszczanie dowodu uzupełniającego z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, skoro w całości ten akt normatywny stanowi przedmiot kontroli Sądu, a jego treść została opublikowana w wydawnictwie promulgacyjnym, jak też znajduje się w aktach planistycznych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą.

III

Na podstawie uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, co następuje:

1. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości położonej na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...] oraz działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa reprezentowany przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś skarżąca ma ustanowione prawo użytkowania wieczystego tejże nieruchomości.

2. Decyzją z 4 lipca 2019 r. (nr [...]) Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 28 grudnia 2018 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem podziemnym i usługami wraz z towarzyszącą infrastrukturą – etap V budynki A i B na nieruchomości skarżącej z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określeniu na nieruchomości, na której skarżąca ma ustanowione prawo użytkowania wieczystego, podstawowego przeznaczenia terenu na usługi publiczne.

3. W wyroku z 15 stycznia 2024 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w Warszawie, w sprawie z powództwa skarżącej przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli i zapłatę,

– w punkcie 1 – zobowiązał Miasto Stołeczne Warszawę do złożenia oświadczenia woli o następującej treści:

"Gmina Miasto Stołeczne Warszawa nabywa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w ramach umowy sprzedaży, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy [...] w [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni ok. 2,295 ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę na którą składają się kwota 54.346.320 (pięćdziesiąt cztery miliony trzysta czterdzieści sześć tysięcy trzysta dwadzieścia złotych) złotych netto powiększona o proporcjonalną część rocznej opłaty z tytułu użytkowania Nieruchomości, za okres od dnia nabycia Nieruchomości do końca roku kalendarzowego, w którym dojdzie do tego nabycia, która to cena płatna jest z dniem uprawomocnienia się orzeczenia, a A. Sp. z o.o. za tę cenę sprzedaje Nieruchomość";

– w punkcie 2 – zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej odsetki ustawowe za opóźnienie z tytułu opóźnienia w wykupie nieruchomości, liczone od 4 lipca 2019 r. do dnia zawarcia umowy wykupu praw do nieruchomości pomiędzy skarżącą a Miastem Stołecznym Warszawą od kwoty 54 346 320 zł;

– w punkcie 3 – zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 2 948 150,45 zł tytułem odszkodowania, która to kwota odpowiada opłacie z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości za okres od 4 lipca 2019 r. do końca lipca 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Okręgowy w Warszawie uznał, że zmiana w 2018 r. przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiła skarżącą możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z celem przez nią zamierzonym (budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych), dla którego nabyła prawo użytkowania wieczystego. W momencie bowiem nabycia rzeczonego prawa nieruchomości dotyczył inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał dla obszaru, na którym się ona znajduje, zabudowę mieszkaniową. W związku zaś z odmową ze strony Miasta Stołecznego Warszawy ugodowego zakończenia sporu (odmowa zawarcia proponowanej ugody oraz ewentualnej zamiany nieruchomości na inną) przy jednoczesnym czerpaniu przez nie korzyści z uiszczanej przez skarżącą opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, Sąd Okręgowy w Warszawie uznał za zasadne zobowiązać Miasto Stołeczne Warszawę do złożenia oświadczenia o wykupie od skarżącej prawa użytkowania wieczystego oraz zasądzenia od niego na rzecz skarżącej odszkodowania.

IV

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Uwaga ogólna.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

W literaturze oraz orzecznictwie wskazano, że zdanie drugie art. 184 Konstytucji powinno być traktowane jako przyznające sądom administracyjnym kompetencję do abstrakcyjnej kontroli aktów prawa miejscowego (por.: L. Garlicki, komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 9; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/24, jeszcze niepubl. oraz 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 571/24, jeszcze niepubl.). Sąd administracyjny jest więc upoważniony do kontroli legalności tych aktów – tak pod względem formalnym, jak i materialnym – ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej aktu uznanego za niezgodny z prawem. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zwrócić należy także uwagę, że przepis art. 184 zdanie drugie Konstytucji mówi o kontroli wskazanych tam aktów pod kątem ich zgodności z ustawami. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że sądy są upoważnione do oceny zgodności tych aktów z wszelkimi aktami prawnymi hierarchicznie nadrzędnymi, tj. z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i aktami stanowionymi przez organizację międzynarodową, o których mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji (por. L. Garlicki, op.cit., s. 9; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/24 oraz 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 571/24).

2. Przedmiot kontroli.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli uczyniono całą uchwałę Nr LXXIII/2064/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Sejmu Czteroletniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 8813; dalej: uchwała z 2018 r.).

3. Zakres regulacyjny przedmiotu kontroli.

3.1. Uchwała z 2018 r. w całości dotyczy obszaru, określonego przez nią jako 1.UP, a składającego się z działki ewidencyjnej o numerze [...]z obrębu [...] oraz działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Przeznaczenie tego terenu zostało określone w § 5 ust. 1 uchwały z 2018 r., który ma następujące brzmienie:

"Przeznaczenie terenu:

1) podstawowe: usługi publiczne, w szczególności:

a) usługi oświaty, w szczególności: szkoła, przedszkole,

b) usługi kultury, w szczególności: biblioteka, dom kultury,

c) placówki opiekuńczo-wychowawcze, w szczególności: żłobek;

2) dopuszczalne:

a) publiczne obiekty sportu,

b) usługi gastronomii, służące obsłudze funkcji podstawowej".

Sąd zwraca przy tym uwagę, że postanowienie powyższego paragrafu determinuje w całości zakres regulacyjny uchwały z 2018 r. i jest z nią nierozerwalnie związane.

4. Uwaga historyczna.

Przed podjęciem uchwały z 2018 r. działka ewidencyjna o numerze 2/17 z obrębu 1-10-37 oraz działki ewidencyjne o numerach 7/5 i 7/10 z obrębu 1-10-26 objęte były uchwałą Nr 405 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 52, poz. 496; dalej: uchwała z 2001 r.). Stosownie zaś do § 25 pkt 13 i § 38 uchwały z 2001 r. w związku z załącznikiem nr 1 tego aktu normatywnego obszar, na którym rzeczone działki były położone, nosił oznaczenie 13 MU i przewidziana na nim była zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi usługami.

5. Ocena zarzutów skargi.

5.1. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idących zarzutów naruszenia przez uchwałę z 2018 r.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.) i w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.) oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 140 k.c.,

5.1.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p.:

"1. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

(...)

7) prawo własności";

(...)

9) potrzeby interesu publicznego;

(...)

3. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne";

– art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.:

"1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych";

– art. 140 k.c.:

"W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą";

– art. 21 ust. 1 Konstytucji:

" Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia";

– art. 31 ust. 3 Konstytucji:

"Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw";

– art. 64 ust. 3 Konstytucji:

"Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

5.1.2. Sąd uznaje za zasadne zarzuty w zakresie naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto w ocenie Sądu zaskarżony akt normatywny naruszył również – nie wskazane przez skarżącą w petitum skargi, ale immanentnie związane z tymi przepisami – postanowienia art. 233 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, które mają następujące brzmienie:

– art. 233 k.c.:

"W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać";

– art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji:

"1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej".

5.1.3. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że użytkowanie wieczyste de iure nie stanowi synonimu własności w rozumieniu art. 140 k.c.; użytkownikowi wieczystemu przysługuje jedynie swoiste prawo do nieruchomości gruntowej, która – co należy podkreślić – stanowi przedmiot wyłącznej własności innego podmiotu. Oznacza to, że użytkowanie wieczyste jest inną instytucją prawa cywilnego aniżeli własność (tak np. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2004, s. 170). W literaturze uznaje się je za jedno z ograniczonych praw rzeczowych (zob. np.: A. Kopff, Charakter użytkowania wieczystego, "Studia Cywilistyczne" 1967, t. 9, s. 3; J. Winiarz, Użytkowanie wieczyste, Warszawa 1967, s. 178; H. Witczak, Charakter prawny użytkowania wieczystego, "Przegląd Sądowy" 2001, nr 11-12, s. 63) albo inne prawo rzeczowe, będące instytucją pośrednią pomiędzy własnością a ograniczonym prawem rzeczowym (zob. np.: T. Smyczyński, Charakter prawny wieczystego użytkowania, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1971, nr 1, s. 36; J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, op.cit., s. 171; E. Gniewek, [w:] System prawa prywatnego, t. 4: Prawo rzeczowe, red. E. Gniewek, wyd. 4, Warszawa 2021, s. 83), stanowiącą swoiste nawiązanie do emfiteuzy (por. K. Pietrzykowski, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. K. Pietrzykowski, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 724). Ku temu drugiemu stanowisku skłania się również Sąd Najwyższy (zob. np.: uchwałę składu siedmiu sędziów SN o mocy zasady prawnej, sygn. akt III CZP 63/75, OSNCP 1976, nr 12, poz. 259; uchwałę SN z 18 maja 1995 r., sygn. akt III CZP 61/95, OSNC 1995, nr 9, poz. 130; uchwałę SN z 7 maja 1998 r., sygn. akt III CZP 11/98, OSNC 1998, nr 12, poz. 199; postanowienie SN z 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201; wyrok SN z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II CNP 15/13, Legalis; uchwałę SN z 19 października 2018 r., sygn. akt III CZP 115/17, OSNC 2019, nr 6, poz. 65). Odnotować jednakże należy pojawiający się sporadycznie w judykaturze sądowoadministracyjnej pogląd, że użytkowanie wieczyste ma charakter ograniczonego prawa rzeczowego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1363/96, LEX nr 45909 oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2969/21, jeszcze niepubl. i 4 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/24, jeszcze niepubl.).

Mimo powyższych różnic odnośnie do kwalifikacji użytkowania wieczystego, nie powinno ulegać wątpliwości, że do ochrony użytkowania wieczystego należy stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Uzasadnienie tej tezy może być różne. Dla zwolenników ujmowania użytkowania wieczystego jako ograniczonego prawa rzeczowego taka możliwość wynika wprost z art. 251 k.c., nakazującego chronić ograniczone prawa rzeczowe przez odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności. Z kolei dla zwolenników poglądu, że użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim, możliwość i zarazem konieczność odpowiedniego stosowania przepisów o ochronie własności wynika właśnie z charakteru prawnego użytkowania wieczystego. Już bowiem sam fakt, że użytkowanie wieczyste jest prawem skutecznym erga omnes, otwiera drogę do odpowiedniego stosowania przepisów o ochronie własności (por. E. Gniewek, op.cit., s. 127).

Reasumując, użytkownik wieczysty – in abstracto – może powoływać się na regulacje normatywne dotyczące ochrony własności w celu ochrony swojego prawa.

5.1.4. Wyrażone w art. 21 Konstytucji normy należą do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rozdziale I ustawy zasadniczej, zatytułowanym "Rzeczpospolita". Zagwarantowanie ochrony własności i prawa dziedziczenia jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść własności i prawa dziedziczenia, określenie środków ich ochrony), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność oraz prawo dziedziczenia jakiejś osoby. Ustrojowy charakter wskazanego przepisu stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w prawodawstwie zwykłym (por. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU 2012, seria A, nr 1, poz. 1 oraz 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt SK 123/20, OTK ZU 2024, seria A, poz. 44; por. także postanowienie SN z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20, Legalis). Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji, odczytywany zarówno samodzielnie, jak i w kontekście innych przepisów mówiących o ochronie własności (art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji), stanowi podstawę publicznego prawa podmiotowego, którego treścią jest gwarantowana konstytucyjnie wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Oparte na tym przepisie konstytucyjne prawo podmiotowe należy do tych, których realizacja zakłada obowiązywanie regulacji ustawowej, dotyczącej nie tylko jego ewentualnych ograniczeń (o czym mówi odnoszący się do ogółu praw i wolności art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dotyczący własności art. 64 ust. 3 Konstytucji), ale także – a nawet przede wszystkim – jego treści. Odnośnie zaś do art. 64 ust. 2 Konstytucji Sąd zwraca uwagę, że w doktrynie uznano, iż przepis ten "nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać" (M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, wyd. 2, Warszawa 2023, s. 236).

W kwestii relacji pomiędzy art. 21 a art. 64 Konstytucji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98 (OTK ZU nr 2/1999, poz. 25), w którym stwierdził, że "[z]asady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają kluczowe znaczenia w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie dotyczącym badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawnych, o ile Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy zawiera art. 64 Konstytucji", jednocześnie przyjmując, iż "unormowanie art. 64 Konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21". W wyroku z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98 (OTK ZU nr 3/1999, poz. 40) Trybunał przyjął zaś, że art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej "stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie ogólnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji". Z kolei w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114) uznano, że "relacja art. 64 (...) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji polega nie na wyłączeniu jednego przepisu przez drugi, lecz na ich wzajemnym uzupełnianiu się. Nie da się jednak nie zauważyć, że art. 64 Konstytucji należy rozumieć jako refleks ogólnej zasady ustrojowej (...). Gwarantowanie ochrony własności powinno być urzeczywistniane przede wszystkim przez działania o charakterze prawodawczym kształtujące podstawowe instytucje prawne konkretyzujące treść własności i określające środki ochrony tego prawa".

W doktrynie przyjęto, że:

– art. 64 Konstytucji "współkształtuje zakres konstytucyjnej ochrony wolności majątkowej w sferze przedmiotów szeroko rozumianej własności, wyróżniając szczególne kategorie praw chronionych i zakreślając ogólne ramy ich dopuszczalnego, a jednocześnie koniecznego kształtu. W tym sensie stanowi on uzupełnienie i uszczegółowienie ogólnej dyrektywy art. 21, stanowiącego ogólną, konstytucyjną, zasadę ochrony własności" (K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności majątkowej. Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w prawie prywatnym, Warszawa 2013, s. 207);

– "[a]rt. 64 stanowi rozwinięcie ogólnej zasady ochrony szeroko rozumianej własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP" (K. Zaradkiewicz, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1458);

– "podstawową i samodzielną rolę jako wzorca kontroli konstytucyjności regulacji ingerujących w sferę prawa własności w orzecznictwie TK pełni art. 64 Konstytucji, choć niewątpliwie naruszenie norm bardziej szczegółowych w tym przepisie oznacza naruszenie także ogólniejszego art. 21 ust. 1" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. L. Garlicki, M. Zubik, wyd. 2, Warszawa 2016, s. 578).

W związku z powyższym – w ocenie Sądu – uznać należy, że sprzeczne ze standardem konstytucyjnym są tak rozwiązania normatywne par excellence (stanowione przez prawodawcę krajowego czy prawodawcę lokalnego), jak i akty stosowania prawa, których skutkiem jest w szczególności "wydrążenie" konkretnego prawa podmiotowego z uprawnień składających się na jego istotę (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 794/24, jeszcze niepubl.).

5.1.5. Należy podkreślić w tym miejscu, że trzy działki ewidencyjne, których dotyczy – i tylko ich – uchwała z 2018 r. stanowią własność Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej nr [...]; na rzecz skarżącej zaś zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej te działki, które również zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy, okolicznością bezsporną jest to, że rzeczone działki objęte zaskarżonym aktem normatywnym nie stanowiły i nie stanowią własności Miasta Stołecznego Warszawy. Ma to zaś istotne znaczenie przy ocenie przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego odnośnie określonego obszaru (por. wyrok WSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3205/24, jeszcze niepubl.).

5.1.6. Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z 12 stycznia 2000 r. w sprawie P 11/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z 20 lipca 2004 r., nr 37598/97, Bäck przeciwko Finlandii (Lex nr 139381) stwierdził, że "[i]ngerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W ślad za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, poz. 12) uzasadnione będzie przyjęcie, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

– czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – uwaga WSA) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

– czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

– czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na adresata.

Niewątpliwie do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2 oraz 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78). Pozbawienie właściciela oraz użytkownika wieczystego części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą może zostać poczytane jako niedopuszczalna ingerencja w prawo majątkowe.

W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że akta planistyczne, jak i odpowiedź na skargę, nie dostarczają przekonującej argumentacji, która wskazywałaby na uzasadnione i wystarczające motywy zmiany przeznaczenia trzech działek objętych uchwałą z 2018 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że – po pierwsze – cele publiczne powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku – i to tylko ze szczególnym uzasadnieniem – w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów innych podmiotów (por. wyrok WSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2862/24, jeszcze niepubl.). Po drugie zaś – organ planistyczny ma większą swobodę normotwórczą odnośnie do obszarów, na których położone są nieruchomości należące do gminy (por. por. wyrok WSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3205/24). Tymczasem uchwała z 2018 r. na gruncie, który nie należy do gminy Miasta Stołecznego Warszawy, a do Skarbu Państwa i na którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej, bez umocowania w ustawie pozbawiła skarżącą możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z celem przez nią zamierzonym, a wynikającym z poprzednio obowiązującego aktu planistycznego w postaci uchwały z 2001 r., która przewidywała dla tego obszaru zabudowę mieszkaniową z towarzyszącymi usługami.

5.1.7. Reasumując, uchwała z 2018 r. – w ocenie Sądu – stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawa majątkowe Skarbu Państwa (jako właściciela nieruchomości) oraz skarżącej (jako użytkownika wieczystego nieruchomości). Podkreślenia bowiem wymaga, że choć władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej, to nie ma ono charakteru ius infinitum; granicami tego władztwa są prawa objęte przez ustrojodawcę ochroną konstytucyjną (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 653/21, Legalis).

5.2. Sąd odniósł się następnie do zarzutu naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 Umowy między Rzecząpospolitą Polska a Królestwem Hiszpanii w sprawie wzajemnego popierania i ochrony inwestycji, sporządzonej w Madrycie dnia 30 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 124, poz. 563; dalej: umowa z 1992 r.) w związku z art. 87 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 i w związku z art. 94 Konstytucji.

5.2.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 2 ust. 1 umowy z 1992 r.:

"Każda Umawiająca się Strona będzie w miarę możliwości popierać inwestycje dokonane na jej terytorium przez inwestorów drugiej Umawiającej się Strony i będzie dopuszczać takie inwestycje zgodnie z jej ustawodawstwem";

– art. 3 ust. 1 i 2 umowy z 1992 r.:

"1. Każda Umawiająca się Strona będzie ochraniać na swoim terytorium inwestycje dokonane zgodnie z jej ustawodawstwem i innymi przepisami i nie będzie naruszać w sposób nieuzasadniony lub dyskryminacyjny prawa inwestorów drugiej Umawiającej się Strony do zarządzania, wykorzystania, osiągania korzyści, rozszerzania działalności, sprzedaży i ewentualnie likwidacji inwestycji.

2. Każda Umawiająca się Strona będzie starała się udzielać niezbędnych zezwoleń związanych z takimi inwestycjami i będzie zezwalać w granicach własnego ustawodawstwa na wykonywanie umów licencyjnych, jak również umów o pomocy technicznej, handlowej, finansowej lub administracyjnej";

– art. 4 ust. 1 i 2 umowy z 1992 r.:

"1. Każda Umawiająca się Strona będzie zawsze zapewniać uczciwe i równe traktowanie inwestycjom dokonanym przez inwestorów drugiej Umawiającej się Strony i nie będzie naruszać w sposób nieuzasadniony lub dyskryminacyjny prawa inwestorów do zarządzania, utrzymywania, wykorzystywania, osiągania korzyści lub dysponowania nimi, jak również prawa do nabywania dóbr i usług oraz sprzedaży produkcji.

2. Każda Umawiająca się Strona zapewni pełną ochronę prawną inwestycjom dokonywanym na jej terytorium przez inwestorów drugiej Umawiającej się Strony i przyzna takim inwestycjom traktowanie, które nie będzie mniej korzystne niż traktowanie przyznane przez nią własnym inwestorom lub inwestorom państw trzecich. Postanowienie to ma zastosowanie również do przychodów uzyskanych z inwestycji";

– art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji:

"1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego";

– art. 7 Konstytucji:

"Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa";

– art. 94 Konstytucji:

"Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

5.2.2. Sąd uznaje za zasadny zarzut w zakresie naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 umowy z 1992 r. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez brak odniesienia się do rzeczonej umowy międzynarodowej w toku prac planistycznych.

5.2.3. Istotą przytoczonych postanowień umowy z 1992 r. jest wzajemna ochrona, popieranie i traktowanie przez kontrahentów działań inwestorów polskich w Hiszpanii oraz inwestorów hiszpańskich w Polsce o charakterze klauzuli najwyższego uprzywilejowania (la clause de la nation la plus favorisée) – (odnośnie do tego zagadnienia zob. np. J. Moszyński, hasło "Klauzula najwyższego uprzywilejowania", [w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego), t. 1, red. Z. Cybichowski, Warszawa 1926-1933, s. 243-244). Zgodnie zaś z art. 26 i art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) postanowienia umów międzynarodowych są w pełni wiążące dla państw-stron tychże, co oznacza, że wszystkie władze publiczne (w zakresie swojej właściwości) nie mogą podejmować działań, tak o charakterze indywidualnym (akty stosowania prawa), jak i generalnym (akty stanowienia prawa), które – nawet, jeżeli miałyby swoje oparcie w normach hierarchicznie wyższych prawa krajowego – występowałyby przeciw regulacjom umów międzynarodowych.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że umowa z 1992 r. obowiązywała Rzeczpospolitą Polską i Królestwo Hiszpanii w okresie od 1 maja 1993 r. do 16 października 2019 r. (zob. odpowiednio: oświadczenie rządowe z dnia 22 października 1993 r. w sprawie dotyczące wejścia w życie Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Królestwem Hiszpanii w sprawie wzajemnego popierania i ochrony inwestycji, sporządzonej w Madrycie dnia 30 lipca 1992 r., Dz. U. Nr 124, poz. 564 oraz oświadczenie rządowe z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie wypowiedzenia przez Rzeczpospolitą Polską Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Królestwem Hiszpanii w sprawie wzajemnego popierania i ochrony inwestycji, sporządzonej w Madrycie dnia 30 lipca 1992 r., Dz. U. poz. 961).

5.2.4. Z akt planistycznych wynika, że okresie prowadzenia prac planistycznych, czyli od podjęcia uchwały Nr XXX/737/2016 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] (dalej: uchwała inicjatywna) do podjęcia kontrolowanej uchwały z 2018 r., organ planistyczny w ogóle z urzędu nie rozważył kwestii ewentualnej kolizji rzeczonego aktu prawa miejscowego z klauzulą najwyższego uprzywilejowania wynikającą z powołanych przez skarżącą przepisów umowy z 1992 r. W ocenie Sądu powinien był to uczynić, albowiem z urzędu miał wiedzę, że przedmiotem normowania uchwały z 2018 r. będą wyłącznie trzy działki niestanowiące własności Miasta Stołecznego Warszawy, a należące do Skarbu Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym tychże działek jest skarżąca, będąca podmiotem powiązanym kapitałowo – jako tzw. "spółka-córka" – z hiszpańską spółką A. S.L.U. Innymi słowy – i abstrahując od ustaleń poczynionych przez Sąd w punkcie 5.1 tej części niniejszego uzasadnienia – w postępowaniu planistycznym należało zbadać, czy zmiana przeznaczenia terenu naruszy interesy skarżącej w rozumieniu umowy z 1992 r.

Tytułem dopowiedzenia Sąd zwraca uwagę, że gdyby w obecnym stanie prawnym prowadzone były prace planistyczne, to wówczas kwestia umowy z 1992 r. byłaby irrelewantna, albowiem nie obowiązuje ona od 16 października 2019 r. Z uwagi jednak na to, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego zawsze jest dochowanie przez organ planistyczny zgodności z przepisami prawa formalnego i materialnego obowiązującymi w okresie prowadzenia prac nad planem miejscowym, a prace nad uchwałą z 2018 r. toczyły się przed 16 października 2019 r., nieuwzględnienie umowy z 1992 r. stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej.

5.3. Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 3a, 6 i 9 u.p.z.p.

5.3.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz ust. 4 u.p.z.p.:

"2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

(...)

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

(...)

4. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy";

– art. 2 pkt 1 u.p.z.p.:

"Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) »ładzie przestrzennym« – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne";

– art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 3a, 6 i 9 u.p.z.p.:

"W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

(...)

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

(...)

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy".

5.3.2. Sąd uznaje za zasadny zarzut w zakresie naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

5.3.3. W ocenie Sądu organ planistyczny w sposób arbitralny postanowił o stworzeniu sui generis "enklawy planistycznej", stanowiącej wyłom w zabudowie mieszkaniowej z usługami. Ponadto nie uszło uwadze Sądu – a jest to wiedza notoryjna (art. 106 § 4 p.p.s.a.) – że pozostała część obszaru 13 MU, o którym mowa w uchwale z 2001 r., w granicach uwzględniających zmianę dokonaną uchwałą z 2018 r., została w całości zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których znajdują się także lokale usługowe. Także na obszarach 16 UM (od Południa), 17 UM (od południowego Wschodu) i 14 MU (od Wschodu) znajduje się w całości zabudowa wielorodzinna wraz z usługami, a tym samym doszło do "skonsumowania" postanowień uchwały z 2001 r. Nota bene analiza uchwały z 2001 r. wskazuje na wyraźną intencję ówczesnego organu planistycznego do zabudowy terenów okalających obszar 12 UK (na którym znajduje się obecnie Świątynia Opatrzności Bożej) od Północy, Wschodu i Południa budynkami mieszkalnymi z towarzyszącą funkcją usługową, zaś od Zachodu budynkami jednorodzinnymi (obszar 11 ME). Tymczasem uchwała intencyjna w żaden sposób nie odnosi się – a powinna była – do proponowanego "wyłomu" w spójnym założeniu uchwały z 2001 r.; to zaś przekłada się na wadliwość uchwały z 2018 r., jako aktu naruszającego zasadę ochrony ładu przestrzennego. Podkreślić bowiem należy, że organ planistyczny działał w zastanej rzeczywistości normatywnej w postaci uchwały z 2001 r., na podstawie której realizowane były inwestycje na obszarach 13 MU, 16 UM, 17 MU, 14 MU i 12 UK, a nie ab ovo in terra vacua.

5.4. Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

5.4.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 9 ust. 4 u.p.z.p.:

"Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych";

– art. 20 ust. 1 u.p.z.p.:

"Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".

5.4.2. W ocenie Sądu zarzut naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest zasadny.

5.4.3. Zgodnie z uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (dalej: studium) obszar określony w uchwale z 2018 r. jako 1.UP przynależy do obszaru (M2).12, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w studium wskazano wyraźnie, że "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkalnej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII".

Jak słusznie podniosła skarżąca, studium przewiduje dla obszaru (M2).12 łącznie funkcję mieszkalną i niezbędne inwestycje celu publicznego, co wynika wprost z zastosowania funktora ekstensjonalnego w postaci spójnika "i" pomiędzy "funkcją mieszkalną" a "niezbędnymi inwestycjami celu publicznego" (odnośnie do zagadnienia funktora ekstensjonalnego oraz koniunkcji szerzej zob. S. Lewandowski, A. Malinowski, J. Petzel, Logika dla prawników. Słownik encyklopedyczny, Warszawa 2004, s. 73 i 112; zob. także S. Lewandowski, H. Machińska, A. Malinowski, J. Petzel, Logika dla prawników, Warszawa 2003, s. 97-99). Zgodnie zatem z dyrektywą zawartą w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jakikolwiek plan miejscowy dla każdego fragmentu terenu położonego na obszarze (M2).12 przewidywać powinien funkcję mieszkaniową jako podstawową, zaś funkcję usługową jako jej uzupełnienie. Tymczasem uchwała z 2018 r. dla objętego nią obszaru przyjęła wyłącznie funkcję usług publicznych.

5.4.4. W prawomocnym wyroku z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 104/17 (Legalis) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach trafnie zwrócił uwagę, że organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

5.4.5. W świetle powyższego – w ocenie Sądu – Rada m.st. Warszawy naruszyła w uchwale z 2018 r. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając w jej arendze, że "plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.", gdyż w niniejszej sprawie został ewidentnie naruszony art. 9 ust. 1 u.p.z.p.

5.5. Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.

5.5.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.:

"Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4";

– art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.:

"W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

(...)

7) prawo własności;

(...)

9) potrzeby interesu publicznego".

5.5.2. W ocenie Sądu zarzut naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. jest zasadny.

5.5.3. Wprawdzie w przedłożonych Sądowi aktach planistycznych nie ma samego projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem, tym niemniej treść tego projektu jest dostępna na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy: https://bip.warszawa.pl/documents/50721/389852/tekst+projektu+planu1334553.pdf/b421f783-570a-bf12-95d7-1eab7b004344 , nadto uzasadnienie do niego zostało zacytowane w odpowiedzi organu planistycznego na skargę.

Analiza uzasadnienia do projektu planu wraz z zestawieniem go z uzasadnieniem do uchwały intencyjnej oraz resztą dokumentów znajdujących się w aktach planistycznych nie daje – w ocenie Sądu – w ogóle podstaw do zrekonstruowania ratio, jaką kierowała się Rada m.st. Warszawy. Podano – co prawda – konieczność "jednoznacznego przeznaczenia terenu na cele związane z realizacją publicznych obiektów infrastruktury społecznej", a także to, że "celem niniejszej uchwały jest przeznaczenie terenu pod realizację szeroko pojętych usług publicznych, w szczególności usług oświaty oraz określenie nowych zasad zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy", jednakże w ogóle nie wyjaśniono, jak organ uzasadnia zgodność projektu planu ze studium oraz dlaczego zamierza naruszyć zasadę ochrony ładu przestrzennego ukształtowanego uchwałą z 2001 r. ani tym bardziej, z jakich powodów zdecydował się na realizację funkcji usług publicznych na nienależących do niego działkach ewidencyjnych.

5.6. Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 17 pkt 12 w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 i w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

5.6.1. Jako wzorce kontroli wskazano przepisy w następującym brzmieniu:

– art. 17 pkt 12 u.p.z.p.:

"Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

(...)

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania";

– art. 18 ust. 1 u.p.z.p.:

"Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9";

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p.:

"Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne";

– art. 20 ust. 1 u.p.z.p.:

"Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".

5.6.2. Sąd uznaje za zasadny zarzut w zakresie naruszenia przez uchwałę z 2018 r. art. 1 ust. 3 w związku z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., albowiem sposób, w jaki odniesiono się do uwag skarżącej (poz. 157) – zwłaszcza w kontekście naruszenia przez Radę m.st. Warszawy granic władztwa planistycznego odnośnie do gruntów nienależących do gminy oraz naruszenia zasady ochrony ładu przestrzennego wynikającego z uchwały z 2001 r. – jest bardzo zdawkowy i można go określić jako li "ita esse debet". W ocenie Sądu – zwłaszcza przy specyfice uchwały z 2018 r. – ustosunkowanie się do uwag skarżącej powinno było przybrać bardziej szczegółową formę, albowiem plan miejscowy obejmować miał w całości tylko jedną nieruchomość (złożoną z trzech działek ewidencyjnych), której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. I choćby już z tego tylko powodu – ograniczającego realizację chronionych konstytucyjnie i ustawowo praw związanych z posiadanym prawem do nieruchomości – skarżąca miała prawo oczekiwać względem niej wyczerpującej repliki na jej zastrzeżenia do projektu planu.

6. Konkluzja.

W świetle dokonanej w punkcie 5 oceny zarzutów rozpatrywanej skargi – na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji.

7. Skutek wyroku.

Skutkiem niniejszego wyroku – po jego uprawomocnieniu – będzie wyeliminowanie uchwały z 2018 r. z porządku prawnego i przywrócenie mocy obowiązującej uchwały z 2001 r. na działce ewidencyjnej o numerze 2/17 z obrębu 1-10-37 oraz działkach ewidencyjnych o numerach 7/5 i 7/10 z obrębu 1-10-26 (argumentum ex art. 34 ust. 1 a contrario u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.).

8. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) i obejmuje: kwotę uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (300 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika procesowego (480 zł) i uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).