Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "Komisja", "KNF" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 144 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm. - dalej także: "ustawa o nadzorze") stwierdziła niedopuszczalność wniosku K. z siedzibą w S. (dalej także: "K." lub "strona skarżąca") "o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.", zawartego w piśmie K. z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak [...]).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Komisja Nadzoru Finansowego na posiedzeniu nr [...] w dniu [...] listopada 2016 r. zdecydowała o skierowaniu do K. zalecenia, na podstawie art. 71 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1910 ze zm.), w zakresie przeprowadzenia statutowego badania sprawozdania finansowego za rok 2016 w terminie do 30 kwietnia 2017 r. przez biegłego wybranego z listy ośmiu firm audytorskich. Dodatkowo Komisja zaleciła, aby wybrana do przeprowadzenia badania firma audytorska nie badała sprawozdania finansowego K. w okresie ostatnich 5 lat. Pismo w tej sprawie Komisja skierowała do K. w dniu [...] listopada 2016 r.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. K. przekazała informację na temat podjętych działań związanych z realizacją zalecenia Komisji z dnia [...] listopada 2016 r., z której m.in. wynikało, że zapytania ofertowe wysłano jedynie do 4 audytorów z listy KNF i dodatkowo, że żaden z tych audytorów nie złożył oferty na przeprowadzenie badania sprawozdania finansowego K. za rok 2016. Uzasadniając przyjęty tryb postępowania K. wskazała na wątpliwości (...), co do tego czy podmioty te [do których nie skierowano zapytań] dają gwarancję przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego w sposób rzetelny, bezstronny i niezależny (...).

Na posiedzeniu Komisji nr [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., Komisja stwierdziła, że - wobec braku realizacji zalecenia nadzorczego - Zarząd K. na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych powinien otrzymać upomnienie.

Jednocześnie Komisja uznała, że na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych K. powinna ponownie otrzymać zalecenia nadzorcze.

Pismo Komisji w tej sprawie zostało skierowane do K. w dniu [...] stycznia 2017 r. Komisja nałożyła na K. upomnienie in gremio, zgodnie z art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze.

W dniu [...] stycznia 2017 r. do KNF wpłynęło pismo K. z wnioskami o uzupełnienie decyzji KNF z dnia [...] stycznia 2017 r. o nałożeniu na Zarząd K. sankcji administracyjnej w formie upomnienia, a w przypadku uznania przez organ nadzoru, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiera wszystkie elementy przedmiotowo istotne dla decyzji administracyjnych, K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.

W ocenie wnioskodawcy upomnienie dla Zarządu K. w piśmie Komisji z dnia [...] stycznia 2017 r. wymaga zastosowania przepisów k.p.a., w tym przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem K. decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nie zawiera wszystkich elementów przedmiotowo istotnych dla decyzji administracyjnych, w szczególności pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Brak w niej wyjaśnienia (uzasadnienia) w zakresie wskazania zamkniętej listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, które - zdaniem organu - są jedynie właściwe do przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego kasy krajowej za 2016 r., a także przyjętych przez KNF obiektywnych kryteriów, w oparciu o które Komisja wprowadziła na tę listę podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych, a pominęła pozostałe podmioty wpisane przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych.

Ponadto wskazano, że w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nie zawarto pouczenia w zakresie środków zaskarżenia decyzji.

Zdaniem K. ww. decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 k.p.a.

Dodatkowo K. wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2016 r., jak i w dniu [...] stycznia 2017 r. obowiązywał art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze. Zdaniem K. upoważnienie Komisji wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o nadzorze nie może dotyczyć określonych w przepisach o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, rozstrzygnięć co do istoty sprawy w zakresie nakładania upomnienia.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku strony skarżącej, Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a., a także w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, wskazanym na wstępie postanowieniem stwierdziła niedopuszczalność wniosku K. z siedzibą w S. "o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.", zawartego w piśmie K. z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja na wstępie wskazała, iż analizując złożony przez stronę skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązana była w pierwszej kolejności, w ramach postępowania wstępnego, zbadać ów wniosek pod względem formalnym, celem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek był dopuszczalny oraz czy zachowany został termin do jego wniesienia. Komisja zauważyła, że wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych w ramach kolejnych etapów postępowania odwoławczego.

Powołując się na przepis art. 134 k.p.a., Komisja stwierdziła, że przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe, jak zauważyła Komisja, obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne. Z kolei niedopuszczalność podmiotowa, zdaniem Komisji, obejmuje sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji, czy też wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a zatem czynności procesowych może dokonywać skutecznie tylko przez ustawowego przedstawiciela. Organ nadzoru podniósł, iż przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych.

Organ nadzoru zauważył, że do rozstrzygnięć wydawanych przez KNF instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Komisji, oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (postanowień zaskarżalnych).

Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których nie wyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję środków nadzorczych.

Komisja Nadzoru Finansowego zwróciła ponadto uwagę, iż pogląd na temat niewiążącego charakteru upomnień, a także faktu, że ich celem nie jest rozstrzygnięcie istoty sprawy, znajduje swoje potwierdzenie również w poglądach doktryny czego przykładem są publikacje z zakresu funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że jedynym wymogiem formalnym określonym dla upomnień jest konieczność wydania ich na piśmie (art. 70 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych).

Mając na względzie powyższe, Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że upomnienia, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, nie rozstrzygają sprawy co do istoty, nie przybierają formy decyzji i w konsekwencji - nie mogą być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest odrębnym środkiem, poprzedzającym i warunkującym możliwość zastosowania innych środków nadzorczych, wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, których wydanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, a następuje w formie decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Komisji, oczywistym jest przy tym, że przedmiotowe upomnienie nie może przyjąć również formy postanowienia, co wynika wprost z charakteru prawnego postanowień, jaki nadał im k.p.a. Postanowienie dotyczy bowiem, jak zauważył organ nadzoru, poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie "sprawą proceduralną", a samo postanowienie organ administracji publicznej wydaje w sytuacjach przewidzianych w ustawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że brak było w niniejszej sprawie podstawowego wymogu formalnego niezbędnego dla prawidłowego złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie - brak było rozstrzygnięcia (decyzji lub zaskarżalnego postanowienia), które może być zaskarżone przy pomocy wskazanego powyżej środka. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, zaszła podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zaskarżenia spornego upomnienia.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie ww. postanowieniu KNF zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 127 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikające z błędnego przyjęcia, iż akt Komisji Nadzoru Finansowego zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. [...], nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., pomimo że przepis ten stanowi, iż załatwienie sprawy administracyjnej następuje co do zasady przez wydanie decyzji, a udzielenie upomnienia członkowi zarządu K. lub K., o jakim mowa wart. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, jest merytorycznym załatwieniem sprawy administracyjnej. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem stało się ono przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia i nienadaniu biegu wnioskowi K. o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, który to przepis - dodany przez ustawę o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji w sposób jednoznaczny przesądza, że na gruncie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych upomnienie ma charakter decyzji administracyjnej, podejmowanej przez Komisję Nadzoru Finansowego, działającą in gremio. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Błędna interpretacja powyższego przepisu, sprowadzająca się do uznania, że wynika z niego tylko to, że upomnienie winno być udzielone na piśmie, a nie musi mieć postaci decyzji administracyjnej, stała się przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że obecnie obowiązujący art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, w związku z jej art. 11 ust. 5 oraz art. 1 k.p.a., przesądza o tym, że upomnienia z art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych - jako rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - wymagają zastosowania przepisów k.p.a., w tym w szczególności przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, dotychczasowe poglądy doktryny oraz orzecznictwo, pochodzące sprzed wejścia w życie art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, które wskazywały, że upomnienie z art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych nie wymaga formy decyzji administracyjnej, w całości utraciły swoją aktualność w związku ze zmianą stanu prawnego i przesądzeniem przez ustawodawcę, że upomnienie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a nie jest środkiem nadzorczym, pozbawionym tego charakteru, który w związku z tym nie wymagał zastosowania przepisów k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Norma ta ma zastosowanie do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją Nadzoru Finansowego na mocy art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Tak więc Komisja Nadzoru Finansowego, nakładając na zarząd K. sankcję administracyjną w formie upomnienia, powinna działać na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. Brak wszczęcia postępowania administracyjnego uniemożliwił K. czynny udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji pozbawił ją wpływu na treść rozstrzygnięcia. K. nie otrzymała także wezwania do zajęcia stanowiska w sprawie, nie mogła przeglądać akt postępowania, nie uczestniczyła także w posiedzeniu Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] stycznia 2016 r., o którym mowa w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., nie otrzymała także treści uchwały Komisji Nadzoru Finansowego z tego dnia, ani wyciągu z protokołu Komisji Nadzoru Finansowego w punkcie porządku obrad dotyczącym nałożenia na zarząd K. upomnienia. W efekcie zdaniem K., nałożono na nią upomnienie z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.

Konsekwencją zaś naruszenia przepisów postępowania wymagających dla nałożenia upomnienia na członków Zarządu K. formy decyzji administracyjnej, było wydanie zaskarżonego postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komisja Nadzoru Finansowego, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszyła przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia przede wszystkim przepisu art. 134 k.p.a., a także pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8, art. 12 ust. 2a pkt 10 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał także, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komisja Nadzoru Finansowego nie dopuściła się obrazy przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności zawartych w ustawie o nadzorze, jak i w ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

W działaniu organu nadzoru, wydającego sporne postanowienie, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 oraz art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze. Jednocześnie Sąd uznał, że w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia Komisji wyjaśnione zostały motywy podjętego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i spójna, oraz że pozwala na dokonanie pełnej oceny legalności spornego aktu w świetle stosownych regulacji prawa materialnego.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji rozpoczyna się od stadium czynności wstępnych. Czynności te mają na celu kontrolę dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz zbadanie, czy zachowany został ustawowy termin do wniesienia tego odwołania.

Nie ulega wątpliwości, że organ, po otrzymaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, która jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 583). Przyjmuje się, że odwołanie jest niedopuszczalne m.in. w przypadku gdy czynność organu administracji publicznej, której weryfikacji domaga się określony podmiot, nie jest decyzją administracyjną. Należy zauważyć, że NSA m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., wydanym w sprawie sygn. akt SA/Gd 746/92 (OSP z 1993 nr 9, poz. 178 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak), wyraźnie stwierdził, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. W myśl przytoczonych przepisów, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - należy wskazać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (czyli tzw. postanowień zaskarżalnych).

Zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja Nadzoru Finansowego może żądać informacji od K. oraz wyjaśnień od członków organów K. w zakresie niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru. Jak stanowi art. 70a ust. 2 cyt. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego wzywa K. do usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych w jej działalności.

Z kolei, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie lub K. w szczególności podjęcie stosownych działań wskazanych expressis verbis w tym przepisie.

Zgodnie z normą prawną wyrażoną w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w przypadku stwierdzenia, że kasa albo K. nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy albo K. wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy albo K., Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:

1) wystąpić do właściwego organu kasy lub K. o odwołanie członków zarządu kasy lub K. bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia;

2) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy lub K., o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie;

3) nakazać kasie lub K. ograniczenie zakresu działalności;

4) nakazać kasie lub K. zaprzestania prowadzenia określonej działalności.

Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów, tj. zarówno z ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak i ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, wynika, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego i nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, zwraca bowiem jedynie uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do ewentualnego zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości.

W tej sytuacji, należy uznać, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których dopiero niewyeliminowanie w trybie samokontroli będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję wspomnianych wcześniej środków nadzorczych.

Przyjmuje się, że ogół środków nadzorczych przysługujących Komisji Nadzoru Finansowego można podzielić na władcze i niewładcze. Władcze środki nadzoru to takie środki, które umożliwiają bezpośrednią ingerencję w strukturę organizacyjną podmiotów nadzorowanych i wymuszają ich określone zachowania. Są to zatem te formy działania nadzoru, które umożliwiają jednostronne kształtowanie sytuacji podmiotu nadzorowanego z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych przez organ nadzoru nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. W ramach tak rozumianych nadzorczych środków władczych mieszczą się przede wszystkim indywidualne akty administracyjne. Z kolei, niewładcze środki nadzorcze umożliwiają bezpośrednie lub pośrednie wpływanie na działalność podmiotów nadzorowanych, przy czym środki te na ogół nie przymuszają określonych zachowań, aczkolwiek niezastosowanie się do nich może spowodować użycie przez Komisję władczych środków nadzorczych.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z poglądem, że upomnienia i zalecenia wydawane przez Komisję zakwalifikować trzeba do drugiej ze wskazanych wyżej kategorii środków nadzorczych, a więc środków niewładczych.

Warto także zauważyć, na co słusznie wskazuje również Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę, iż instytucja upomnienia jest charakterystyczna zarówno dla sektora bankowego, jak i sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przy czym nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych instytucję upomnienia, wzorował się na regulacji art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm). Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w poglądach nauki (por. m.in. W. Srokosz, Stosowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego środków nadzorczych względem spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych, Wydawnictwo ABC, LEX nr 184913). Oznacza to, że dla oceny i kwalifikacji formy prawnej upomnienia uzasadnionym, a wręcz wskazanym, jest korzystanie z dorobku orzecznictwa i doktryny powstałych na gruncie analizy działania tej instytucji w odniesieniu do sektora bankowego.

Uwzględnienie zaś powyższego pozwala na przyjęcie, że upomnienie pełni w systemie środków nadzorczych stosowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego dwojaką funkcję. Po pierwsze, stanowi niezbędną przesłankę formalną do zastosowania wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych sankcji nadzorczych, a po drugie - podobnie, jak ma to miejsce w przypadku zaleceń - daje podmiotowi nadzorowanemu (w niniejszej sprawie - skarżącej K.) możliwość dokonania samokontroli swojego postępowania i podjęcia odpowiednich działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub usunięcia skutków naruszenia prawa. Upomnienie stanowi jednocześnie przestrogę, albowiem jego bezskuteczność doprowadzić może do zastosowania wspomnianych sankcji nadzoru.

Zdaniem Sądu, upomnienie udzielane przez Komisję Nadzoru Finansowego nie stanowi samodzielnego środka nadzoru, a jedynie warunkuje możliwość zastosowania środków nadzorczych wymienionych enumeratywnie w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Takie upomnienie stanowi formalną przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego nałożenia (na dalszym etapie) sankcji nadzorczych, bez której nie byłoby możliwe wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania, ani tym bardziej wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.

Ponadto, należy zauważyć, na co słusznie zwróciła uwagę również Komisja Nadzoru Finansowego, że skierowanie do podmiotu nadzorowanego upomnienia nie jest w żaden sposób połączone z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych przez organ nadzoru nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. Okoliczność ta świadczy dodatkowo o tym, iż sporne upomnienie należy zakwalifikować wyłącznie do niewładczych działań nadzorczych stosowanych przez Komisję. Niewykonanie upomnienia pociąga za sobą jedynie, jako skutek, możliwości podjęcia przez organ nadzoru stosownych decyzji nadzorczych, nie zaś możliwość użycia środków egzekucyjnych. Oznacza to, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, nie ma charakteru władczego i w żaden sposób nie kształtuje praw podmiotu, do którego jest skierowane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna, w znaczeniu materialnym, stanowi władczą, jednostronną wypowiedź organu administracji publicznej, sformułowaną na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, ustalającą normę jednostkową i konkretną w stosunku do indywidualnie oznaczonego adresata, a więc kształtującą bezpośrednio jego sytuację prawną przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenie obowiązku w sferze prawa administracyjnego, bądź zawierającą stwierdzenie istnienia takiego obowiązku lub uprawnienia. W konsekwencji, uznać należy, że decyzja administracyjna stanowi prawną dyrektywę określonego postępowania, wskazującą bezpośrednio nakaz, zakaz albo przyzwolenie na takie postępowanie. Oczywistym jest również to, że organy administracji publicznej, będąc obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), mogą władczo ingerować w sferę praw i obowiązków podmiotów pozostających na zewnątrz (poza administracją) tylko wtedy, gdy ustawa je do tego wyraźnie upoważnia. Jednocześnie, należy zauważyć, że istotną cechą decyzji administracyjnej jest również fakt, iż stanowi ona rozstrzygnięcie co do istoty sprawy albo w inny sposób kończy postępowanie w sprawie w danej instancji.

Mając powyższe na uwadze, wskazać trzeba, że w przypadku skierowania przez Komisję Nadzoru Finansowego upomnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, wyżej wymienione cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej nie są spełnione, albowiem w szczególności sporne upomnienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, a także nie rozstrzyga co do istoty sprawy oraz nie ma władczego charakteru (stwarza jedynie nadzorowanemu podmiotowi możliwość dobrowolnego skorygowania swego postępowania w określonym terminie).

Zdaniem Sądu, dla oceny charakteru prawnego spornego upomnienia, istotne jest również to, na co słusznie zwracała uwagę także Komisja Nadzoru Finansowego, iż sam ustawodawca w analizowanym przepisie cyt. ustawy określił formę, w jakiej mają zostać wydane upomnienia, wskazując jedynie, że musi to nastąpić w formie pisemnej (art. 71 ust. 2 zd. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych).

Skarżąca zaś swoją argumentację opiera na treści art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze. Zdaniem Sądu ww. przepis nie może być jednak interpretowany w taki sposób jak wynika to ze skargi, tj., że z art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze można wywieść prawnie doniosły wniosek o rozstrzygającym co do istoty sprawy charakterze upomnienia, co z kolei przesądzać ma o konieczności wszczęcia i prowadzania postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na podmiot upomnienia.

Zdaniem Sądu - o czym była już mowa - upomnienie ma o tyle doniosły skutek, że obligatoryjnie poprzedza zastosowanie środków nadzorczych, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, a które stosuje się po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Samo zaś upomnienie nie przybiera formy postanowienia, ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na kasę lub K. obowiązek, lecz stanowi jedynie przypomnienie o ciążącym obowiązku oraz - ewentualnie - o skutkach niewywiązania się z tego obowiązku w zakreślonym terminie.

Z całą pewnością nałożenie upomnienia nie wymaga wszczęcia postepowania administracyjnego, pomimo wskazania w art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, że upoważnienie, którym mowa w ust. 1 - tj. upoważnienie przez Komisję Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych - nie może dotyczyć określonych w przepisach o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych rozstrzygnięć co do istoty sprawy, m.in. nakładania upomnień.

W tym miejscu warto przytoczyć argument organu z odpowiedzi na skargę, który to argument dodatkowo wzmacnia stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku, a mianowicie, że art. 12 ustawy o nadzorze odnosi się również do innych sektorów rynku finansowego (np. bankowego, emerytalnego, czy ubezpieczeniowego) w zakresie braku możliwości upoważnienia Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, tj. rozstrzygnięć co do istoty sprawy. Wśród tych działań, znajdują się czynności, które są podejmowane przez Komisję w innej formie niż postanowienie czy decyzja administracyjna, np.:

- wystąpienie do zarządu banku z żądaniem zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy,

- wystąpienie do Rady Ministrów o likwidację banku w przypadku banku państwowego,

- wydawanie opinii w sprawie utworzenia banku państwowego, przekształcenia banku państwowego w spółkę akcyjną z udziałem Skarbu Państwa oraz zakresu przeznaczenia majątku banku państwowego na pokrycie kapitału akcyjnego w spółce akcyjnej lub zbyciu tego majątku tworzonej spółce akcyjnej z udziałem Skarbu Państwa,

- wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zgodzić się należy z twierdzeniem Komisji Nadzoru Finansowego, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, w rozumieniu k.p.a., ani "innej czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jedynym zaś wymogiem formalnym określonym dla upomnień jest konieczność wydania ich na piśmie, na co wyraźnie wskazuje art. 70 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Słuszny jest przy tym argument Komisji, że gdyby ustawodawca chciał określić jakiś inny wymóg formalny w tym zakresie, np. zachowania formy decyzji administracyjnej, uczyniłby to w przepisach, w których instytucję upomnienia ustanowił, tj. w ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

Dlatego uznać należy, że akcentowana przez skarżącą zmiana stanu prawnego - polegająca na dodaniu do ustawy o nadzorze art. 12 ust. 2a pkt 10 na podstawie art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2016, poz. 996), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 9 lipca 2016 r. - nie odnosiła się do samej istoty instytucji upomnienia, tj. nie określiła upomnienia jako decyzji administracyjnej (postanowienia). Dlatego też Sąd uznaje za w pełni uprawnione odwoływanie się w niniejszej sprawie do wypowiedzi dotyczących charakteru prawnego upomnienia, a pochodzących sprzed ww. nowelizacji, w tym do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3874/14.

Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - poprzez skierowanie do K. spornego upomnienia nie został wyczerpany tryb nałożenia na ten podmiot jakichkolwiek sankcji, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych albowiem nie wszczęto jeszcze postępowania administracyjnego w sprawie ich zastosowania. Tym samym, wbrew zarzutom strony skarżącej, wobec K. nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie zastosowania jednej ze wspomnianych sankcji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność polegająca na upomnieniu - skierowanym przez organ w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - nie ma charakteru władczego, albowiem nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku. Sporne upomnienie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, w rozumieniu k.p.a., ani także nie stanowi "innej czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu, należy przyjąć, że jest to czynność, od której nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też zażalenie. Brak jest również możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego.

W związku z tym, Sąd stwierdził, zgadzając się w pełni ze stanowiskiem organu nadzoru, że w powyższej sytuacji, jedynym dopuszczalnym prawnie działaniem Komisji Nadzoru Finansowego mogło być wydanie - na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albowiem zachodził w niniejszej sprawie istotny brak formalny w postaci braku przedmiotu zaskarżenia.

W świetle przedstawionych powyżej analiz, stwierdzić należy również, iż w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogło dojść do naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ponieważ postanowienie to zostało wydane w przepisanej prawem formie i przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej.

Oznacza to również, że Komisja Nadzoru Finansowego nie naruszyła w toku postępowania dyspozycji przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem stosownie do zasad wskazanych w tych przepisach, podjęła rozstrzygnięcie o niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, wskazać należy ponadto, iż Komisja Nadzoru Finansowego w treści zaskarżonego postanowienia prawidłowo przywołała niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.