II SA/Rz 182/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-09	
Data wpływu	2015-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Magdalena Józefczyk.
Paweł Zaborniak
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 3095/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność postanowienia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 2, art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.	
Uzasadnienie
Skarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej także SKO lub Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. C. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku szkolnego, powołując w podstawie prawnej art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Wymienioną decyzją Burmistrz Miasta [...] przyznał K. C. zasiłek szkolny w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z edukacją córki J. C. w wysokości 100 zł.

K. C. odwołała się od tego rozstrzygnięcia, składając równocześnie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Ze względu na fakt niepodpisania tego wniosku, SKO wezwało składającą go do uzupełnienia tego braku poprzez podpisanie, względnie przesłanie na adres organu wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] SKO stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wskazanego odwołania, wyjaśniając jednocześnie w uzasadnieniu, że złożony przez stronę wniosek o przywrócenie terminu do powyższego nie został rozpatrzony wobec nieuzupełnienia jego braku (podpis).

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1087/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi K. C. uchylił wymienione postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego prośby, niezależnie od opieszałości organu, zostało dokonane, lecz jego bezskuteczność oceniona została z uchybieniem dyspozycji art. 9 K.p.a. Mając bowiem na uwadze, że strona nie zrozumiała treści skierowanego do niej wezwania o usunięcie braku na wniosku o przywrócenie terminu, Kolegium winno było jej go odesłać (np. w kopii), celem jego podpisania i ponownego odesłania do organu odwoławczego. Niezależnie od powyższego, Kolegium nie podjęło żadnych czynności w celu ustalenia, czy rzeczywiście odwołująca się musiała, dla skuteczności formalnej wniesionego odwołania, ubiegać się o przywrócenie terminu. W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że rolą Kolegium będzie ustalenie okoliczności doręczenia decyzji organu I instancji tzn. komu i w jakiej dacie to nastąpiło, czy osoba odbierająca decyzję jest domownikiem skarżącej, a po dokonaniu tych ustaleń rozważenie zasadności podjęcia oznaczonego rozstrzygnięcia. W razie ustalenia, że doręczenie decyzji organu I instancji było wadliwe procesowo i nieskuteczne, SKO powinno rozpoznać pod względem merytorycznym wniesione odwołanie.

Wobec powyższego wyroku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. C. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta z powodu naruszenia zasad określonych w art. 43 K.p.a. nie została skutecznie doręczona (doręczenie to nastąpiło bowiem w mieszkaniu odwołującej się do rąk jej teściowej, nie będącej domownikiem strony), a zatem brak było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego. Decyzja organu pierwszej instancji nie weszła bowiem do obrotu prawnego. Dodatkowo, organ zwrócił uwagę, że niezrozumiały jest zarzut strony dotyczący doręczania jej korespondencji na dotychczasowy adres. Kolegium nie posiada bowiem aktualnych danych adresowych strony. Organ powołał też treść art. 41 § 1 K.p.a., z którego wynika obowiązek informowania przez stronę o zmianie adresu.

Nie zgadzając się z treścią powyższego postanowienia K. C. zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, SKO nie zbadało należycie wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszona została zasada prawdy obiektywnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że od kilku już lat nie mieszka u teściów, lecz SKO "ignoruje" jej nowy adres i wysyła kierowaną do niej korespondencję właśnie na adres teściów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając że rodzaj wydanego przez nie rozstrzygnięcia zdeterminowany został przez wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2013 r. Kwestia wadliwego adresu strony wyjaśniona zaś została w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) obejmuje m. in. wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia kończące postępowanie, o czym stanowi z kolei art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dokonywana jest ona pod względem zgodności z prawem, a sąd przy rozstrzyganiu ma na uwadze granice sprawy; nie jest natomiast związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Aby wyeliminować kontrolowane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) bądź też zaistnienie przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie SKO [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. C. od decyzji Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie zasiłku szkolnego dla J. C. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonego aktu jest wyrok tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1087/13, w którym uchylając postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. o uchybieniu terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, Sąd zawarł wytyczne wskazujące na okoliczności, które winny zostać rozważone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mianowicie Sąd wskazał, że organ nie podjął w istocie żadnych czynności w celu ustalenia, czy rzeczywiście K. C. musiała dla skuteczności formalnej wniesionego odwołania ubiegać się o przywrócenie terminu. Sąd zwrócił uwagę, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2013 r. oprócz danych adresowych K. C. w miejscu potwierdzenia odbioru znajduje się nieczytelny podpis, nie pozwalający zidentyfikować osoby, która go uczyniła. Różni się on przy tym od podpisu skarżącej. W odniesieniu natomiast do miejsca, w którym nastąpiło doręczenie decyzji Sąd podniósł, że zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest wypełnione, zaś data oznaczona jest jako "[...].03.13", tj. ta sama co data wydania decyzji. Poza tym, uczyniono ją innym rodzajem tuszu, niż podpis osoby odbierającej. Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji brak jest nadto jakichkolwiek adnotacji pozwalających zidentyfikować osobę, która odebrała decyzję i to, czy jest ona domownikiem adresata, a także czy podjęła się tę decyzję doręczyć. Brak jest również adnotacji doręczyciela. Wszystkie te okoliczności, w ocenie Sądu, uszły całkowicie uwadze organu odwoławczego, a poddają one w wątpliwość prawną skuteczność tzw. doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a. Konkludując Sąd wskazał, że rolą Kolegium w ponownym postępowaniu będzie ustalenie okoliczności doręczenia decyzji tzn. komu, w jakiej dacie doręczenie to nastąpiło, czy osoba odbierająca decyzję jest domownikiem skarżącej, a po dokonaniu tych ustaleń rozważenie zasadności podjęcia oznaczonego rozstrzygnięcia. Sąd zawarł także stwierdzenie, że ustalenie, iż doręczenie decyzji organu I instancji było wadliwe procesowo i nieskuteczne powoduje konieczność, że SKO powinno rozpoznać pod względem merytorycznym wniesione odwołanie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie to oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje także przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (T. Woś Komentarz do art. 153 P.p.s.a., Lex Polonica Perfecta). Owo związanie oznacza, że organ nie jest uprawniony do formułowania odmiennej oceny prawnej niż ta przedstawiona przez Sąd, a obowiązany jest się jej podporządkować w pełnym zakresie. Także sąd, do którego trafia następnie skarga na wydane w ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie zobligowany jest do uwzględnienia wcześniej wyrażonego własnego stanowiska w sprawie. Tylko w razie, gdy uchylono wyrok daną ocenę prawną zawierający, gdy zmianie uległy przepisy prawne stanowiące jej podstawę bądź też, jeśli nastąpiły istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy możliwe jest odstąpienie od wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. zasady związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.10.2001 r. SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/199).

Przechodząc do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie nie zastosowało się do wyroku sądowego z dnia 18 grudnia 2013 r. Organ ten ograniczył się bowiem do skierowania do strony pisma (z dnia 10 .11.2014 r.), w którym wezwał ją do złożenia pisemnych wyjaśnień wskazujących komu w i jakiej dacie doręczona została decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz, czy osoba ją odbierająca jest dorosłym domownikiem strony. W odpowiedzi (datowanej 28.11.2014 r.) Kolegium uzyskało informację, że odwołująca się nie mieszka pod adresem, na który wysłano kwestionowaną przez nią decyzję, natomiast teściowa, która ją pod tym adresem odebrała nie jest jej domownikiem. Odwołująca się zaznaczyła nadto, że nie jest jej znana data odbioru decyzji przez teściową, od której otrzymała ją dnia 7 kwietnia 2013 r. Ograniczając się do tych danych SKO skarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że skoro teściowa K. C. nie jest jej domownikiem, a doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w mieszkaniu strony do rąk teściowej, to należy przyjąć, że jest ono nieskuteczne. Skoro zaś decyzja pierwszoinstancyjna nie weszła do obrotu prawnego, to brak podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego. Organ pominął jednak zupełnie, że we wspomnianym orzeczeniu z dnia 18 grudnia 2013 r. Sąd przesądził, iż ustalenie, że doręczenie decyzji Burmistrza Miasta [...] było wadliwe procesowo i w związku z tym nieskuteczne powoduje, że SKO winno rozpatrzyć złożone przez stronę odwołanie merytorycznie. Tymczasem Kolegium stwierdziwszy nieprawidłowość w doręczeniu, a zatem i brak jego skuteczności wydało rozstrzygnięcie formalne przewidziane w art. 134 K.p.a. tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. C., zamiast rozpoznać je.

Mając na uwadze, że żadne wskazane wyżej przesłanki odstąpienia od wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. zasady związania przedstawionym w orzeczeniu stanowiskiem Sądu nie wystąpiły, należy stwierdzić niewątpliwą wadliwość rozstrzygnięcia organu stanowisko to pomijające. Sąd uznał jednocześnie, że wadliwość ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy naruszony został przepis nie pozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Takie naruszenie musi być więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Wytyczne Sądu co kierunku przyszłego działania organu zawarte w orzeczeniu z dnia 18 grudnia 2013 r. były sformułowane w sposób jasny i nie mogły rodzić jakichkolwiek zastrzeżeń co do sposobu ich rozumienia. Dlatego też niezastosowanie się do nich wbrew także jasno wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. zasadzie związania nimi należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z podanych względów stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.