II SA/Kr 1413/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-29	
Data wpływu	2017-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 50 ust 1 pkt 4 , art 50 a pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Z. S. od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...]zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie:

Postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r. [...]) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.:

1. Wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej w L. , prowadzonych przez inwestorów – J. S., T. S., J. S. zamieszkałych w [...], na podstawie pozwolenia na budowę znak [...] z dnia 31 marca 1987 r.;

2. Nałożył na inwestora – J. S., T. S., J. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia:

- inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej,

- inwentaryzacji geodezyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że na działce [...] posadowiony jest budynek mieszkalny murowany, trzykondygnacyjny, dach dwuspadowy, o wymiarach 14,10 x 14,70 m z garażem, na którym zrealizowano taras. Budynek zrealizowano ze znacznymi odstępstwami od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzja z 1987 r.

Decyzją z dnia 26 maja 2009 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorem J. S., T. S., J. S. sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 24 sierpnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. ([...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność należytego wyjaśnienia sprawy.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w L. niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jako bezprzedmiotowe.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce ewid. nr [...] W L. bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego posadowionego na dz. nr [...] w L. przez T. S., J. S. oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2012 r. zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r. ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom T. S. i J. S. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr [...] w L. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r.

Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzje i umorzył postępowanie organu I instancji. Stwierdził organ odwoławczy, że budynek nie został zrealizowany jako samowola budowlana, lecz z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. (Sygn. akt II SA/Kr 1114/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia 28 maja 2013 r., poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 4 kwietnia 2011 r.

Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do starannego zbadania wzajemnych relacji pomiędzy zakresem pozwolenia na budowę uzyskanego w 1987 r. przez J. S., a usytuowaniem i kształtem obecnie istniejącego na działce nr [...] budynku i ostateczne ustalenie na tej podstawie czy doszło do odstępstw czy też do realizacji zupełnie innego niż objęty zatwierdzonym projektem, obiektu. Wskazał, że dopiero od tych ustaleń i ocen zależeć będzie tryb dalszego postępowania i podstawa prawna rozstrzygnięć. Towarzyszyć temu powinny prawidłowe ustalenia co do osoby inwestora oraz daty zakończenia robót budowalnych.

Wytknął Sąd szereg uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji w zakresie postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał B. S., T. S., J. S., D. S., w celu doprowadzenia wykonanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości L., do stanu zgodnego z prawem, przedstawienie w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w miejscowości L., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 13 marca 2015 r. ([...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wskazał nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 31 października 2015 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r. (II SA/Kr 509/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W wyroku wskazano, że w dalszym ciągu wyjaśnienia wymagają okoliczności wskazane w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. Istotne jest ustalenie: daty rozpoczęcia budowy budynku, a w szczególności czy nastąpiło to przed 31 marca 1989 r. czy po tej dacie; kiedy konkretnie dane roboty były wykonywane i z czyjej inicjatywy; kto był inwestorem budynku; jaka była rola J. S. w procesie prowadzenia inwestycji; jakie obiekty zrealizowano i na podstawie jakich dokumentów; w jakim stopniu zakres pozwolenia na budowę pokrywa się z budynkiem obecnie istniejącym na działce.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał B. S., T. S., J. S., D. S., legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości – działki nr [...], [...], [...] w L. sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 5 czerwca 2017 roku projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], [...], [...] w miejscowości L., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a to w celu doprowadzenia, wykonanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem posadowionego na działce nr [...],[...], [...] w miejscowości L., do stanu zgodnego z prawem.

Organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

J. S. przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego [...] o powierzchni zabudowy 87m2, powierzchni użytkowej 102 m2, powierzchni całkowitej 23 7m2 i kubatury budynku wynoszącej 662 m3 na działkach L. kat [...], [...], [...] i bb. [...]. Powyższa okoliczność wynika z załączonych do postępowania archiwalnych akt sprawy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wydanego decyzją Naczelnika Gminy w L. nr [...] z dnia 31 marca 1987 r.

Kwestia sporną jest data rozpoczęcia budowy budynku, a w szczególności czy nastąpiło to przed 31 marca 1989 r. czy po tej dacie, a także ustalenie, kiedy konkretne dane roboty były wykonywane i z czyjej inicjatywy, a zatem kto był inwestorem budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 509/15).

W oparciu o dokumenty urzędowe nie udało się precyzyjnie ustalić daty rozpoczęcia budowy. Zdjęcia lotnicze wykonane bowiem zostały w latach 1983 (gdy budynek jeszcze nie istniał) oraz 1993 (gdy budynek został już w swoim zrębach wybudowany). Brak jest także zdjęć, map czy też innej dokumentacji urzędowej, która pozwoliłaby ustalić jednoznacznie datę rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia przez organ jako udowodnionej okoliczności, że roboty budowlane zostały rozpoczęte po 31 marca 1989 r., a więc po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w ramach samowoli budowlanej. W Prawie budowlanym z 1974 r. brak było regulacji jaka znajduje się w aktualnej ustawie w brzmieniu art. 41 ust. 1 i 2, a mianowicie, iż rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, czyli wytyczenia geodezyjnego obiektów w terenie; wykonania niwelacji terenu; zagospodarowania terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Nie można jednak wykluczyć, iż takie roboty zostały przeprowadzone (np. tyczenie w terenie) przed marcem 1989 r., a nie były one widoczne i wiadome żyjącym stronom postępowania.

Z analizy akt sprawy wynika, iż do 1992 r. wykonano stan surowy budynku, co potwierdza załączona do akt sprawy kopia zdjęcia przedłożona przez Z. S. (k: 135 akt [...]). W roku 1994 do budynku wprowadził się T. S. syn J. S., a kolejno w 1998 r. jego brat J. S., zgodnie z oświadczeniem D. S. (k: 16, 19 akt [...]). Ustalenia te pozostają zbieżne z oświadczeniem Z. S. (k. 136 [...]). Po 1992 r. powstały dwa dodatkowe pomieszczenia, w tym garaż, usytuowane bezpośrednio pod tarasami od strony południowej budynku mieszkalnego (k: 11 akt [...]) . Pomieszczenia te powstały przed 1998 r. (na co wskazuje D. S. k: 19 akt [...]) lub najpóźniej w 2000 r. (oświadczenie Z. S. k: 3 akt [...]).

Pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz J. S. (starania o decyzję rozpoczęto w 1985 r.), która była również właścicielem działki objętej inwestycją. Zatem to Z. S. była inwestorem na etapie budowy budynki mieszkalne, a z całą pewnością na etapie uzyskania pozwolenia na budowę (w tym zakresie przyjęte wyjaśnienia co do daty budowy nie żyjącej już J. S. należy traktować jako najbliższe prawdzie). To J. S. podpisała zarówno wniosek o padanie ogólnych warunków przyłączenia urządzeń elektrycznych z dnia 30 października 1991 r., jak i protokół kontroli sprawdzenia technicznego nr [...]. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, aby inwestorami byli J. i T. S.. Sam fakt natomiast ich uczestniczenia w procesie budowy i częściowego jej finansowania nie jest wystarczający, aby przyjąć, iż to oni byli rzeczywistymi inwestorami budowy. Naturalnym bowiem wydaje się, iż w ramach jednej wielopokoleniowej rodziny realizuje się budowę domu rodzinnego wspólnym nakładem sił. Z zeznań T. i J. S. wynika nadto, iż w ich ocenie to J. S. była inwestorem. Samo ponoszenie kosztów budowy nie własnej inwestycji nie może stanowić przesłanki do wykazania, iż inwestorem jest ktoś inny aniżeli adresat decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nawet gdyby przyjąć, że inwestorami byli T. i J. S., to z przepisu art. 48 wynika, że ma on zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarówno art. 48 jak i 50 i 51 prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, jednak o zróżnicowanym charakterze. Przy przyjęciu zmiany inwestora bez przeniesienia pozwolenia na budowę nie można mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, a jedynie o innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww. ustawy, co determinuje stosowanie trybu art. 50-51, który znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym ustalić należało, czy wykonany budynek mieszkalny w istocie nie jest całkowicie innym obiektem, aniżeli ten, który został objęty decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Projektowany budynek według projektu typowego [...] przewidywał powierzchnię zabudowy 87 m2, powierzchnię użytkową 102 m2, powierzchnię całkowitą 237 m2 i kubaturę budynku wynoszącą 662 m3 na działkach L. kat [...], [...] i bb. [...]. Z kolei zgodnie z zalegającym w aktach sprawy opracowaniem sporządzonym przez J. S. (architekta) i B. S. (konstruktora) wynika, iż budynek posiada powierzę zabudowy 172,22 m2, kubaturę 1442,04 m3, długość 15,29 m, szerokość 14,10 m i wysokość 10,61 m oraz kondygnację piwnicy, parteru, piętra (dodatkowa kondygnacja) i poddasza. Tym samym wykonany budynek jest ponad dwukrotnie większy od planowanego. Wykonano również dodatkowe tarasy, pomieszczenie gospodarcze oraz garaż.

Jakkolwiek wskazana zmiana jest daleko idąca, to mając na uwadze przesunięcie budynku należy przyjąć, że mieści się ona w ramach istotnego odstępstwa. Budynek zachował bowiem swoją funkcję mieszkalną i ogólny kształt w zakresie elewacji, a jego zwiększenie wynika w znacznej mierze z dodatkowej kondygnacji, tym niemniej nie można przyjąć, iż mamy do czynienia z nowym i całkiem innym budynkiem. Również posadowienie budynku mieści się w ramach zatwierdzonego w 1987 r. planu sytuacyjnego, pomimo zmiany numeracji części działek i rzeczywistego położenia budynku - w pierwotnym pozwoleniu wskazano działki nr [...], [...] i [...] obecnie działki [...], [...] i [...]. Budynek pozostaje także zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., który dla terenów MN, w których posadowiony jest budynek przewiduje zabudowę jednorodzinną, w tym dla istniejącej zabudowy dopuszcza się zabudowę wyższą niż dwie kondygnacje.

J. S. nie posiadała decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego, w związku z czym istotne odstępstwa dokonane w toku budowy budynku mieszkalnego w L. , stanowią samowolę budowlaną w części dotyczącej tychże odstępstw, przy czym właściwym trybem procesowania pozostaje postępowanie w oparciu o art. 51 prawa budowlanego.

Po 1992 r., a przed 1998 r., najpóźniej w 2000 r. powstały dwa dodatkowe pomieszczenia, w tym garaż, tym samym wykluczone jest stosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. wobec prowadzenia budowy po pierwszym stycznia 1995 r.

Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów, prawo własności nieruchomości działek nr [...], [...], [...] w L. przysługuje zarówno: B. S., J. S., T. S. oraz D. S. (w ramach wspólności ustawowej). Osoby te jako dysponenci działek, na których posadowiony został budynek mieszkalny (oraz mające interes prawny w zalegalizowaniu samowolnego odstępstwa od projektu zamiennego) winny stać się adresatem orzeczonego obowiązku.

J. S. podał, że w 2014 r. dokonał wymiany stolarki okiennej w poziomie parteru (część od strony zachodniej i południowej) z drewnianej na PCV; w związku z koniecznością usztywnienia połaci dachowej stanowiącej zadaszenie tarasu wykonał słup i fundament; dokonał też wymiany układu kominowego dymowego w kominie od strony zachodniej, wymiana miała miejsce tylko w poziomie poddasza. Z kolei w 2011 r. zamontowano bramę garażową w istniejącym otworze pomieszczenia w poziomie piwnicy od strony zachodniej wraz z pracami wykończeniowymi w pomieszczeniu garażu.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w L. . Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pr. bud. następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jeśli w terminie 2 miesięcy organ nadzoru budowlanego w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 ust. 1 albo z art. 50 a pkt 2 prawa budowlanego. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji z art. 51 ww. ustawy nie wywierają skutku na ważność postanowienia o wstrzymaniu, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wykonane po dacie wstrzymania wymiana stolarki okiennej w budynku, prace związane z założeniem bramy i wykończeniem pomieszczenia, wymiana wkładu kominowego, jako roboty niepodlegające reglamentacji ustawy prawo budowlane nie mogą skutkować wydaniem nakazu rozbiórki wskazanym w art. 50a. Za robotami pozostającymi poza reglamentacją należy także uznać wykonanie fundamentu z podparciem zadaszenia, prace przy zbiornikach na nieczystości ciekłe. Nie mieszczą się one bowiem w definicji robót budowlanych, budowy, a także nie polegają na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podnieść nadto należy, iż wstrzymanie robót budowlanych miało miejsce w 2009 r., oczekiwanie zatem, że inwestor przez ten okres nie będzie podejmował żadnych działań mających na celu bieżącą konserwację budynku prowadziłoby do niszczenia obiektu, nieuzasadnionego żadnym orzeczeniem administracji. Roboty prowadzone w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania miały jedynie na celu konserwację stanu bieżącego budynku, nie prowadziły do jego rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy ani nie były remontem.

Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 50 a ust. 2 prawa budowlanego jest stwierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonywanie zaś w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wszelkich prac dotyczących zabezpieczeń nie może być uznane za niestosowanie się do tego postanowienia (por. II SA/Gl 852/12).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,

- art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów miały charakter istotnych odstępstw od projektu, podczas gdy w istocie powstał zupełnie inny obiekt budowlany, co do którego inwestorzy nie posiadają ostatecznego pozwolenia na budowę;

- art. 51 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie leżące u podstaw ustalenia, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach [...], [...] i [...] w L. był realizowany w oparciu o ważne pozwolenie na budowę, podczas gdy faktyczni inwestorzy nie dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę, a ponadto zrealizowany obiekt dowodzi, iż nie ma on nic wspólnego z projektem, który na wniosek J. S. został zatwierdzony decyzją Wójta G. L. z dnia 31 marca 1987 r., co uzasadnia nakazanie dokonania rozbiórki;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

- art. 7 i 77 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów (plan realizacyjny, projekt typowy, inwentaryzacja, zdjęcia, wizje lokalne, zeznania świadków), zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (pomimo istnienia takiej możliwości), niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestorem była i J. S., a budynek został zrealizowany w ramach pozwolenia na budowę z 1987 r.

Decyzją z dnia 29 września 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2007 r., poz. 1332) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy podporządkował się co prawda ocenie prawnej oraz zaleceniom zawartym w w/w wyrokach WSA w Krakowie w zakresie ustalenia daty przystąpienia do realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, podmiotu realizującego roboty, jak również w zakresie kwalifikacji dokonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, jednak organ odwoławczy poczynił odmienne ustalenia co do wykonywanych prac po wstrzymaniu postanowieniem PINB z dnia 26 marca 2009 r. robót budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane polegające na zmianie parametrów budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianie jego usytuowania w terenie winny zostać zakwalifikowane jako istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, o których mowa w art. 36a u.p.b. W tej sytuacji, prawidłowym było działanie organu I instancji, który w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nałożył na obecnych właścicieli działki ewid. nr [...] w L. , obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględni istotne (i nieistotne) zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji prawidłowo wskazał adresatów decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy bowiem rozpatrywać łącznie z art. 52 w/w ustawy, zgodnie z którym zależnie od stanu faktycznego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51.

W sytuacji, gdy inwestor w dacie nakładania przez organy nadzoru budowlanego obowiązku wynikającego z przepisu art. 51 ust. 3 u.p.b. nie żyje, nakaz ten winien być nałożony na obecnych właścicieli nieruchomości. Obecnymi właścicielami działki ewid. nr [...] w miejscowości L. są: D. S., J. S., B. S. oraz T. S. i dlatego prawidłowo na nich nałożono obowiązki wynikające z decyzji organu I instancji.

Decyzja organu I instancji nie może się jednak ostać w obrocie prawnym z uwagi na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie procedury określonej w art. 50 a u.p.b. Należy bowiem uwzględnić fakt realizowania przez obecnych właścicieli robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Z oświadczenia J. S., złożonego podczas oględzin w dniu 16 lutego 2016 r. wynika, że wykonywane przez niego po wstrzymaniu roboty budowlane polegały na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV w istniejących otworach okiennych, wykonaniu słupa z fundamentem w związku z koniecznością usztywnienia połaci dachowej, zadaszenia tarasu, wymianie wkładu komina i dymowego, montażu bramy garażowej, wykonaniu prac wykończeniowych w pomieszczeniu garażu oraz robót budowlanych przy zbiorniku na nieczystości ciekłe. Ponadto obecnie na terenie działki ewid. nr [...] i [...] w L. tj. m.in. działki objętej w/w pozwoleniem na budowę, realizowane jest utwardzenie terenu kostką betonową.

W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, montażu bramy garażowej czy robotach wykończeniowych pomieszczenia garażu będące kontynuacją budowy spełniają definicje robót budowlanych, o których mowa w art. 3 ust. 7 prawa budowlanego. Nie są zaś, jak przyjął to organ I instancji, robotami mającymi na celu niezbędne zabezpieczenie obiektu budowlanego. Przez "niezbędne zabezpieczenia" należy rozumieć tylko te czynności, których wdrożenie przez inwestora po wstrzymaniu budowy pozwoli na zminimalizowanie potencjalnych zagrożeń, stanowiących następstwa wstrzymania procesu inwestycji. Tymczasem obecni właściciele przedmiotowego budynku w okresie obowiązywania wstrzymania robót budowlanych wykonali wymianę pokrycia dachowego z jednoczesną wymianą poszczególnych przegniłych krokwi. Roboty te stanowiły więc remont, o którym mowa w art. 3 ust. 8 prawa budowlanego. Wskazać jednak należy, że prace te poprzedzone zostały zgłoszeniem w dniu 7 stycznia 2016 r., przyjętym bez sprzeciwu dnia 26 stycznia 2016 r.

Organ wskazał również, że ww. roboty wykonywane były w części zamieszkiwanej przez jednego ze współwłaścicieli obiektu tj. J. S., dlatego organ I instancji winien w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić czy i jakiego typu roboty budowlane były wykonywane w części budynku zamieszkiwanej przez T. S., po wstrzymaniu ich przez organ i w razie konieczności również w odniesieniu do tych robót zastosować sankcje przewidziane w w/w przepisie art. 50 a u.p.b. Organ winien nadto ustalić jakiego typu roboty budowlane wykonywane były przy zbiorniku na nieczystości ciekłe i dokonać ich właściwej kwalifikacji.

Niezrozumiałe dla organu odwoławczego były z kolei wnioski odwołującej się o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Dodał, że mimo, że podziela większość wskazanych w decyzji organu I instancji ustaleń, nie miał możliwości jej zreformowania i wydania decyzji na podstawie art. 50 a prawa budowlanego, bowiem tego rodzaju działanie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie Z. S. złożyła sprzeciw (zatytułowany "skargą") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 153 ustawy o postępowaniu sądowym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 17.07.2015 r. do sygn. akt II SA/Kr 509/15 co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, takich jak osoba Inwestora, dokładnego wskazania okresu, w jakim inwestycja była realizowana, relacja istniejącego obiektu do zatwierdzonego projektu, ale także ustalenie która ustawa winna znaleźć w sprawie zastosowanie (prawo budowlane z 1974 czy z 1994 roku);

- art. 7 i 77 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów (brak dziennika budowy, brak zgłoszenia rozpoczęcia budowy, przystąpienie do użytkowania obiektu w 1994 r., porównanie zeznań świadków i stron, przy uwzględnieniu treści art. 86 kpa), zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (pomimo istnienia takiej możliwości), niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie daty rozpoczęcia budowy; odstąpienie od ustalenia daty zakończenia budowy i tego czy budowa została rozpoczęta i zakończona w okresie ważności pozwolenia na budowę; ustalenie, że jej inwestorem była J. S., zaniechanie dokonania wnikliwej analizy i porównania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i planem realizacyjnym z 31 marca 1987 r. z obiektem zrealizowanym i przez to błędne przyjęcie, że doszło do zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego wskazują na wykonanie zupełnie innego obiektu niż ten objęty pozwoleniem;

- art. 36 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy

Przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało zastosowanie art., 48 i nas. Prawa budowlanego;

- art. 8 kpa poprzez przyjęcie, że inwestor pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r. w trybie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego mógł skutecznie dokonać zgłoszenia dalszych prac, z uwagi na działanie w zaufaniu do organów władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 29 września 2017 i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 grudnia 2016 r. w całości; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową; zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, albowiem postępowanie w nin. sprawie toczy się opieszale od 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) (DZ.U.2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Regulacja ta oznacza, że sądowej ocenie nie mogą podlegać te zarzuty skargi, które odnoszą się do kwestii merytorycznych, na temat których organ odwoławczy się wypowiedział, ale które nie stały się przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak więc poza granicami rozstrzyganej sprawy sądowej pozostaje problem wyboru trybu postępowania nadzorczego, prawidłowości zasadniczych ustaleń faktycznych i zasadniczej ich subsumpcji.

Jedynym bowiem powodem, dla którego decyzja organu I instancji została uchylona, była wskazana konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50a Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji może okazać się niemożliwe bez należytego wyłożenia normy prawa materialnego dotyczących istoty badanej kwestii. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń, a więc i przyczyn przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z tą, powołaną podstawą prawną,

w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Sankcja za niezastosowanie się do określonego postanowieniem zakazu została określona w przepisie następnym. Zgodnie z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Cytowane przepisy wyposażają organy nadzoru budowlanego w instrument pozwalający na szybkie przeciwdziałanie realizowaniu robót budowlanych niezgodnie z prawem poprzez natychmiastowy zakaz ich kontynuowania. Jak sama nazwa wskazuje "wstrzymanie" odnosić się może realnie tylko do czynności i działań trwających i podejmowanych. Wstrzymanie przerywa tylko pewien toczący się proces. Innymi słowy nie można wstrzymać czegoś, co zostało zakończone. Jak wynika z ustaleń organów, przedmiotowy budynek mieszkalny został zasiedlony 1998 r., a ostatnie pomieszczenia w tym budynku wykonano najdalej w 2000 r. Z protokołów (w tym z protokołu oględzin z dnia 17 grudnia 2008 r.), szkiców i zdjęć wynika, że budowa była zakończona, a w każdym razie nigdzie nie pojawia się twierdzenie, aby w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu były prowadzone jeszcze jakiekolwiek roboty budowlane. Skoro zaś budowa miałaby w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu być zakończona, to nie może być mowy o jej "kontynuowaniu" wbrew zakazowi. Jest niewątpliwe, że po dacie wstrzymania były wykonane w przedmiotowym budynku pewne prace. Miało to miejsce wiele lat po zasiedleniu budynku, a rodzaj prac wskazuje na to, że nie stanowiły one kontynuacji budowy, lecz związane były raczej z koniecznością odnowienia zużytych substancji, napraw i konserwacji. W kontekście zebranego już materiału dowodowego nic nie stało na przeszkodzie, aby to organ odwoławczy, w ramach własnych kompetencji, usunął ewentualna wątpliwość co do katalogu, rodzaju tych robót i przede wszystkim ich związku z budową obiektu i zakazem jej kontynuacji. Zastrzec przy tym należy, że w sprawie ujawnione zostało, że roboty wykonał w "swojej" części domu J. S.. Organ odwoławczy nie wskazał zaś żadnej przyczyny, dla której polecił czynienie ustaleń czy także T. S. roboty takie wykonał.

W każdym razie stwierdzić należy, że w stosunku do istoty sprawy – wskazany zakres ustaleń i ocen - to w zasadzie kwestia marginalna i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym rozmiarze. Jeśli okaże się, że wykonane roboty nie stanowią kontynuacji "wstrzymanych robót budowlanych", to – przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach – nie ma też powodu do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uwzględniwszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, uchylono zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.