Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1988/19 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 lipca 2019 r. nr DIH-1/48/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 1988/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej też: "Prezes UOKiK", "Prezes") z 19 lipca 2019r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. pkt 2 i 5 części III załącznika do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 roku ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, dalej jako: rozporządzenie nr 1308/2013 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz 15 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.");

2. art. 7, 17, 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektyw Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE. Dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, dalej: rozporządzenie nr 1169/2011 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest ustaleniami Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podkreślić też należy, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia prawa procesowego zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Odnosząc się do treści zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed Sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W to miejsce wskazał tylko naruszenie przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji wiążąc ich naruszenie z art. 138 § 1 pkt 1 oraz 15 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich stosowanie przez organy administracji.

Dodatkowo skarżąca nie wskazała, czy naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącej - uchybił Sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane Sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Jednakże, mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich zrekonstruowanie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 19 lipca 2019r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., przy czym należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu oraz skardze do WSA.

Zarzuty te nie są zasadne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z pkt 2 akapit I załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, do celów niniejszej części pojęcie "przetwory mleczne" oznacza produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia - w całości lub w części - jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Takimi substancjami koniecznymi są np. enzymy spożywcze i kultury drobnoustrojów oraz sól w przypadku serów innych niż świeże i topione niezbędne do produkcji.

W spornym wyrobie o nazwie opisowej [...] (33%) i delikatny karmel (37,5%) z orzeszkami arachidowymi i chrupkami ryżowymi w mlecznej czekoladzie, występujący w nim składnik złożony pod nazwą "produkt mleczny zagęszczony" składał się z mleka odtłuszczonego (27%), cukru, mieszaniny tłuszczów i olejów roślinnych (tłuszcz palmowy, olej słonecznikowy), laktozy. Składnikami mleka w tym wyrobie są jedynie mleko odtłuszczone i laktoza. Tak więc, ww. produkt mleczny zagęszczony w myśl przywołanego wyżej przepisu nie mógł nosić w nazwie określenia mleczny. Wskazuje na to jednoznacznie również przepis zawarty w załączniku VII Część III punkt 6 akapit drugi, zgodnie z którym w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011. W analizowanym przypadku trafnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania pkt 3 części III załącznika VII, zgodnie z którym pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu. W przypadku "produktu mlecznego złożonego" w niniejszej sprawie mleko nie jest częścią zasadniczą, co wynika z podanego składu, zgodnie z którym mleko odtłuszczone stanowi 27%. Należy też mieć na względzie, że drugim warunkiem zezwalającym na zastosowanie nazwy "mleko" lub nazwy przetworu mlecznego jest brak zastępowalności składników mleka przez pozostałe części przetworu mlecznego. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, taka zastępowalność występuje.

Tak więc na aprobatę zasługuje stanowisko zgodnie z którym "produkt mleczny zagęszczony" nie należy do grupy produktów wymienionych w pkt 1 (mleko), pkt 2 (przetwory mleczne) i pkt 3 (przetwory złożone), zaś konsekwencją powyższego jest naruszenie przez skarżącą zakazu zawartego w pkt 5 części III załącznika VII zgodnie z którym, nazwy o których mowa w pkt 1, 2 i 3, nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach.

Skarżąca podając na oznakowaniu [...] w wykazie składników "produkt mleczny zagęszczony" o składzie: "mleko odtłuszczone (27%), cukier, mieszanina tłuszczów i olejów roślinnych (tłuszcz palmowy, olej słonecznikowy) i laktoza" naruszyła również pkt 6 części III załącznika VII zgodnie z którym, w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE 167), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim.

Zarzut naruszenia pkt 2 i 5 części III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 należało zatem uznać za bezzasadny.

Kolejnym podnoszonym przez skarżącą zarzutem jest zarzut naruszenia art. 7, 17 i 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011.

Podkreślić należy, iż zgodnie z motywem IV preambuły do rozporządzenia nr 1169/2011 generalną zasadą prawa żywnościowego jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż do informacji na temat żywności należy między innymi nazwa produktu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a ) rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 2 informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta, natomiast oznakowanie wprowadzające w błąd to zarówno oznakowanie nieprawdziwe i mylące, jak również niepełne, niewystarczająco precyzyjne jak i wieloznaczne.

Definicja informacji na temat żywności jest zawarta w art. 2 ust. 2 lit. a) w/w rozporządzenia, zgodnie z którym są "informacje na temat żywności" oznaczają informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego.

Tym samym, brak spójności między nazwą składnika złożonego a jego składem podanym na opakowaniu produktu wprowadza potencjalnego konsumenta w błąd.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenia poczynione w sprawie wskazują w sposób jednoznaczny, że skarżąca bezzasadnie użyła dla jednego ze składników produktu ([...]) nazwy ("produkt mleczny zagęszczony") sugerującej, iż jest to produkt mleczarski, co stanowi wprowadzenie konsumentów w błąd co do właściwości produktu, w tym jego charakteru i składu. Powyższe stanowi naruszenie pkt 2, 5, i 6 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 w zw. z art. 7 ust.1 lit a.) i ust.2, art. 17 ust.1 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011. Zasadnie więc, zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały, że przedmiotowy produkt nie odpowiada jakości, a zatem zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust.1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej.

Nie mógł być też uznany za zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Nie można uznać, aby Prezes UOKiK ograniczył się wyłącznie do ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Stanowisko organu w przedmiocie aprobaty dla ustaleń faktycznych organu I instancji oraz dokonanej przezeń subsumcji jest w ocenie Sądu jasne i czytelne. Wynika z niego również fakt powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265 z późn. zm.) 900 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).