II OZ 567/12 - Postanowienie

Data orzeczenia	2012-07-03	
Data wpływu	2012-06-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 507/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 33 par 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia Miłośników Architektury Warszawskiej z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 roku sygn. akt II SA/Kr 507/11 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia Miłośników Architektury Warszawskiej z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Stabud Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 roku nr CXIV/1540/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Miłośników Architektury Warszawskiej z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Stabud Spółki z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że Stowarzyszenie jest organizacja społeczną w rozumieniu art. 12 Konstytucji RP i zgodnie z regulaminem jego celem są działania na rzecz ochrony obiektów historycznych na terenie historycznych miast Polski – Warszawy i Krakowa oraz działania na rzecz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miast Polski – Warszawy i Krakowa.

Odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wskazał, ze wnioskodawca przedłożył swój "Regulamin", z którego nie wynika, że sprawy planowania zagospodarowania przestrzennego a w szczególności zagadnienia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego stanowią przedmiot jego statutowej działalności. W regulaminie tym mowa bowiem jedynie o "ochronie obiektów historycznych" oraz o "zachowaniu walorów estetycznych architektury i urbanistyki". Wśród środków prawnych zmierzających do powyższych celów wymieniono "składanie petycji, skarg i wniosków w sprawach związanych z zachowaniem ładu urbanistycznego i przyrodniczego (...) oraz zamierzeń mających na to wpływ"; "uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych oraz sądowych dotyczących ładu urbanistycznego, ochrony obszarów historycznych, a także zachowania walorów estetycznych i urbanistyki (...)"; "uczestnictwo w procesach legislacyjnych sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...)". Sąd I instancji podkreślił, że czym innym są cele stowarzyszenia, a czym innym środki, którymi cele te mają być realizowane. W ocenie Sądu I instancji, wskazane w statucie Stowarzyszenia cele nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania sądowego. Celem planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem ochrona obiektów historycznych ani zachowanie walorów estetycznych obiektów architektury i urbanistyki. Plan może wpływać na te elementy tylko pośrednio, ale sam ich nie kształtuje. Oznacza to, że przedmiot działalności Stowarzyszenia nie jest bezpośrednio związany z procesem sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez organ stanowiący gminy. Ochrona obiektów historycznych może wpływać pośrednio, w określonych sytuacjach, na treść planu miejscowego. Nie jest natomiast podstawą stanowienia takiego planu. Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, zakres statutowej działalności Stowarzyszenia nie dotyczy więc ukształtowania planów zagospodarowania przestrzennego i nie może być przesłanką dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. - odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 k.p.a. Związek z interesem prawnym nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tę uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro ustawa o samorządzie gminnym przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, to nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą, stosować innych przesłanek niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie.

Sąd I instancji zauważył, że postępowaniem administracyjnym nie jest postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego regulacja została unormowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

W ocenie Sadu I instancji, dyspozycja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie upatruje w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego w fakcie ochrony obiektów historycznych oraz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miasta stołecznego Warszawy i Krakowa. Powyższa okoliczność nie stanowi natomiast, zdaniem Sądu, wykazania interesu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie będzie dotyczyło wprost jego praw i obowiązków. Ponadto wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi wniosek.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie.

Zarzuciło naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a., wobec odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w oparciu o błędną interpretację celów statutowych Stowarzyszenia. Zarzuciło także naruszenie art. 45 w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez dokonanie zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., w wyniku czego uniemożliwiono Stowarzyszeniu skorzystanie z jego uprawnień procesowych. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej została uregulowana w art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W myśl tego artykułu w zakresie dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia, to czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego oraz czy toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Już z literalnej wykładni przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że przepis ten zawiera dwie normy prawne określające podmioty, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą zostać dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W pierwszej grupie znajdują się osoby, które nie brały udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego, w drugiej natomiast organizacje społeczne jeżeli sprawa dotyczy zakresu ich statutowej działalności.

Taka interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w wykładni celowościowej. Przepisy stawiają bowiem organizacje społeczne (stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. Taka szczególna pozycja stowarzyszenia jako organizacji społecznej przemawia za dopuszczeniem takiego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, niezależnie od tego czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego jak w niniejszej sprawie.

Nie znajduje zatem należytego uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym organizacja społeczna mogłaby przystąpić jedynie do takiego postępowania sądowoadministracyjnego którego przedmiotem byłoby wcześniejsze postępowanie administracyjne, a nie np. postępowanie uchwałodawcze, albowiem wówczas konsekwentnie należałoby od takiej organizacji wymagać posiadania interesu prawnego, podczas gdy nie wymaga szczególnego uzasadnienia fakt, że organizacja społeczna jako występująca w sprawach innych osób takiego interesu posiadać nie będzie.

Podstawą żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawach innych osób nie jest też interes prawny organizacji społecznej. Przesłanka interesu prawnego odnosi się do innej, niż organizacja społeczna, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu. Takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych odrębnych regulacji w tym zakresie, które wyłączałyby stosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. odnośnie organizacji społecznych.

W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego ażeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjął, że czym innym są cele stowarzyszenia, a czym innym środki, którymi cele te mają być realizowane. W ocenie Sądu I instancji, wskazane w regulaminie Stowarzyszenia cele nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania sądowego. Celem planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem ochrona obiektów historycznych ani zachowanie walorów estetycznych obiektów architektury i urbanistyki. Plan może wpływać na te elementy tylko pośrednio, ale sam ich nie kształtuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten jest zbyt kategoryczny. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie można wywodzić z § 3 ust. 1 regulaminu działalności Stowarzyszenia, iż poza zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia jest występowanie w sprawach z zakresu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprost przeciwnie, Stowarzyszenie prowadzi działalność na rzecz ochrony obiektów historycznych i zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miasta stołecznego Warszawy i Krakowa, jednocześnie zaznaczając, że w tym celu występować będzie w postępowaniach sądowoadministracyjnych czy w toku procedury planistycznej. Zarówno cele statutowe Stowarzyszenia, jak i środki jakimi te cele mają być realizowane, są ściśle powiązane. Skoro więc Sąd I instancji przyjmuje, że miejscowy plan może, choćby pośrednio, wpływać na przedmiot statutowej działalności Stowarzyszenia, to zasadnym jest przyjęcie, że przystąpienie tej organizacji do udziału w niniejszym postępowaniu jest dopuszczalne w świetle treści art. 33 § 2 p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji błędnie oparł się na postanowieniu z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie II OZ 485/09, dotyczącym odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Miłośników Architektury Warszawskiej z siedzibą w Warszawie. Analiza treści tego rozstrzygnięcia, jak również poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 569/08 prowadzić musi do wniosku, że cele statutowe i środki realizacji tych celów były wówczas określone w regulaminie Stowarzyszenia odmiennie niż w obecnym brzmieniu.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie na podstawach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie jest trafna. Ustalenie przez Sąd I instancji, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu całokształtu działalności z przedmiotem danej sprawy.

W tym stanie rzeczy i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.