Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. O. (dalej: Strona, Skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: organ) z dnia [...] numer [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Z akt sprawy wynika, że Strona w dniu 2 marca 2020 r. zwróciła się do organu z prośbą o umorzenie należności składek. Poinformowała, że brak możliwości wywiązania się z obowiązku w tym zakresie wynika ze złej sytuacji materialnej. W 2010 r. Strona została zmuszona aby zamknąć działalność, która nie przynosiła dochodów a jedynie straty. W 2019 r. Skarżący stracił żonę, którą się opiekował, co uniemożliwiało mu zarobkowanie. Aktualnie jest samotnym ojcem zmagającym się z traumą straty żony i matki swoich dzieci. Został on jedynym żywicielem rodziny, który nie mogąc zapewnić minimalnego bytu znalazł się na skraju załamania. Egzekucja została skierowana do jedynego źródła utrzymania trzyosobowej rodziny, tj. wynagrodzenia za pracę w A. Strona powołała się na orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych, wskazując, że jedną z podstawowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest przesłanka ważnego interesu społecznego oraz, że sytuacja, w której zapłata należności powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, a jednocześnie nie jest zgodna z interesem publicznym. We wniosku podniesiono również, że część należności jest przedawniona. Na wezwanie organu Skarżący złożył oświadczenie o stanie rodzinnym majątkowym oraz sytuacji materialnej, z którego wynika, że nie ma on składników majątkowych takich jak nieruchomości, prawa majątkowe wierzytelności. Jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rocznik [...] oraz komputera o wartości [...] zł. Wskazał również na istnienie zobowiązań wobec osób fizycznych na kwotę [...] zł miesięcznie.

Organ w decyzji z dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej wysokości [...] zł (w tym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości [...] zł, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...] zł oraz należności na Fundusz Pracy w łącznej wysokości [...] zł). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.), jak również Strona nie wykazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Ponadto zdaniem tego organu Strona nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, ani, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiłaby możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Nie stwierdził zatem organ spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Organ przeanalizował również kwestię przedawnienia należności i wskazał, że do przedawnienia nie doszło, albowiem nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych, które nadal jest prowadzone. Organ wskazał, że nie zachodzi przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – Skarżący opiekował się żoną, która w 2019 r. zmarła, a sam Skarżący nie jest niezdolny do pracy. Przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania, skoro Skarżący od 2010 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. Organ wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, gdy konieczność opłacenia zadłużenia pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Skarżący otrzymuje wynagrodzenie za pracę w kwocie około [...] zł miesięcznie. prowadzi gospodarstwo domowe z dwójką dzieci w wieku 12 i 14 lat. Każde z dzieci otrzymuje rentę rodzinną w wysokości około [...] zł. Skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej, nie wykazał również aby korzystał ze świadczenia 500+. Biorąc pod uwagę powyższe, dochód rodziny bez uwzględnienia świadczenia 500+ to kwota około [...] zł.

Zatem organ uznał, ze budżet gospodarstwa domowego Skarżącego jest wyższy niż poziom minimum socjalnego za IV kwartał 2019 r., który wynosił w granicach 3.022,34 zł – 3.218,35 zł dla 3 - osobowego gospodarstwa pracowniczego. Organ zaznaczył, że kwota minimum socjalnego uwzględnia wydatki na żywność, mieszkanie, edukację, kulturę i rekreację, odzież, obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki.

Dalej organ wskazał, że według oświadczenia Skarżącego, ponosi on wydatki oszacowane na kwotę [...] zł. Poza zadłużeniem w ZUS posiada również kredyty zaciągnięte u osób fizycznych, przy czym miesięczna kwota do spłaty wynosi [...] zł. Organ zaznaczył, że za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych. Następnie podniesiono, że ważny interes publiczny przemawia przeciwko umorzeniu zaległości składkowych, a jest nim wiek Skarżącego ([...] lat) i możliwość ewentualnej, chociażby częściowej spłaty zadłużenia w przyszłości. Dodano, że możliwości przymusowego dochodzenia należności nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. Końcowo wskazano na zobowiązanie organu do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu należnościami z tytułu składek i ustawowy obowiązek odmowy umorzenia należności w przypadku braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej.

Skarżący nie skorzystał z prawa do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do tutejszego Sądu Skarżący wniósł o "umorzenie decyzji", ewentualnie o jej uchylenie, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w tym brak uwzględnienia terminu zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wskutek tego błędne przyjęcie, iż termin przedawnienia nie upłynął, a bieg tego terminu jest nadal zawieszony;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dowolną a nie swobodną ocenę tego materiału, wyrażające się w braku przyjęcia spełnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji odmawiającej ich umorzenia, naruszenie przepisów postępowania spowodowało następczo naruszenie art. 28 ust. 3a poprzez błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Wskazano, że wbrew twierdzeniom organu zachodzą przesłanki do umorzenia składek, a Skarżący udowodnił, iż jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna powodują, że nie jest on w stanie opłacić tych należności bez uszczerbku dla niego samego, jak i rodziny. Podniesiono, że koszty utrzymania trzyosobowej rodziny, w tym dzieci w wieku szkolnym, są bardzo wysokie. Zestawiając te koszty z dochodami rodziny, w której tylko jedna osoba pozostaje w zatrudnieniu, koszty utrzymania rodziny mogą przewyższyć jej dochody. Zdaniem Strony nieakceptowalne jest odniesienie się przez organ do kwoty minimum socjalnego jako wskaźnika służącego do oceny kryterium ubóstwa, z uwagi na fakt, iż wskaźnik ten odnosi się do gospodarstwa pracowniczego trzyosobowego, a nie jednoosobowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono, że cały ciężar utrzymania rodziny i wychowania dzieci spoczywa na jednej osobie, tj. Skarżącym. Nie można też w ocenie Skarżącego tracić z pola widzenia, że w jego życiu zdarzyły się sytuacje nadzwyczajne, na które nie miał on wpływu – w 2019 r. stracił on żonę i cały ciężar utrzymania rodziny spoczął na jego barkach. Strona podniosła, że istotne jest rozważenie jej sytuacji w szerszej perspektywie, a nie tylko odnoszącej się do kalkulacji przychodów i wydatków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował kwestię przedawnienia. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych należności z tytułu nieopłaconych składek za wskazane w decyzji miesiące w latach 2006 – 2009. Organ odwoławczy, dokonując analizy okoliczności mających wpływ na ocenę przedawnienia dochodzonych egzekucyjnie składek, zasadnie wziął pod uwagę zmiany ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Przywoływaną nowelizacją zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zasady wynikającej z tego przepisu, do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności, zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Z powyższego wynika, że należności z tytułu składek nie "wygasają automatycznie". Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki je powodującej termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych wskazuje się, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyroki: z dnia 19 września 2018 r., I SA/Lu 396/18 i z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 737/17, z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 676/19). Do takich czynności zaliczono również wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale także orzeczenia, pisma kierowane do strony, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności (wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., I SA/Sz 637/16, z dnia 27 stycznia 2012 r., I SA/Lu 721/11 oraz z dnia 9 grudnia 2009 r., V SA/Wa 1479/09, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., III AUa 189/19).

Mając na uwadze powyższe regulacje i rozważania, prawidłowo, w ocenie Sądu, uznano, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony (w niniejszym przypadku było to wszczęcie postępowania egzekucyjnego, o czym Skarżący został zawiadomiony w dniu 19 maja 2016 r.), do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (które nadal trwa). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, na skutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed upływem 5-letniego okresu przedawnienia nastąpiło zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia poszczególnych składek na ubezpieczenia społeczne.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365). W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z ze zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przepis powyższy zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja oparta jest o przepisy, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianych przepisami przesłanek i procedur, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej co do jej zgodności z przepisami prawa, a więc sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wyciągnięte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Jeżeli Sąd stwierdzi, że okoliczności te zostały rozważone, a także organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił - nie ma podstawy prawnej do ingerowania w treść rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zaznaczyć również trzeba, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ nie dochował spoczywających na nim obowiązków. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jak i w oparciu o § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie kwestionuje przy tym ustaleń organów dotyczących niespełnienia przesłanek nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w pkt 1-6 ww. przepisu. W szczególności prawidłowa jest ocena, że nie doszło do wypełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nie można bowiem stwierdzić, że egzekucja nie pozwoli na uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, skoro egzekucja ta nadal się toczy i organ egzekucyjny dostrzega zasadność jej prowadzenia.

Nie podziela natomiast Sąd oceny dokonanej przez organ w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania zawartego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15). Dokonując oceny pod kątem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien przede wszystkim zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę skarżącą z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się należycie z powyższego obowiązku. Należy podkreślić, że ustalenia, iż Skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny, wymaga odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, a w szczególności organ powinien wyjaśnić, dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej osoby zobowiązanej spłata należności nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5568/16). Przy badaniu podstaw do umorzenia zaległości z tytułu składek istotne jest zatem właściwe ustalenie sytuacji materialnej osoby zobowiązanej.

Organ w sprawie ustalił, że Skarżący jest zatrudniony na umowę o pracę w A i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości około [...] zł netto miesięcznie (według oświadczenia Skarżącego jest to kwota [...] zł netto miesięcznie), uzyskuje na każde z dwojga dzieci rentę rodziną w kwocie po [...] zł (nie wskazał przy tym, czy rodzina korzysta ze świadczenia 500+, czyli do dyspozycji gospodarstwa domowego pozostaje kwota około [...] zł, a stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około [...] zł. Skarżący posiada także zobowiązania wobec osób fizycznych, które spłaca w kwocie po [...] zł miesięcznie. Organ uznał zatem, że budżet gospodarstwa domowego Skarżącego jest wyższy niż poziom minimum egzystencji w IV kwartale 2019 r., który wynosi w granicach 3.022,34 zł – 3.218,35 zł netto dla 3-osobowego gospodarstwa pracowniczego.

W ocenie Sądu, odnosząc uzyskiwane przez Skarżącego dochody do minimum socjalnego, organ w sposób bezkrytyczny i nie przystający do sytuacji rodziny Skarżącego przyjął za wiążące kwoty minimum dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego. Organ sam zauważa, że trzyosobowe gospodarstwo pracownicze to gospodarstwo, które utrzymywane jest przez dwie dorosłe osoby i dostrzega różnicę pomiędzy sytuacją takiego gospodarstwa a sytuacją, w której tylko jedna osoba pracuje, zaś pozostałymi członkami rodziny są niepełnoletnie dzieci. Organ wprost podaje, że "wysokość osiąganych przez płatnika dochodów trudno jest odnieść do minimum socjalnego, ponieważ opracowanie Instytutu Prac i Spraw Socjalnych w sprawie szacowanego minimum socjalnego nie uwzględnia przypadku gospodarstwa pracowniczego jednoosobowego z dwójką dzieci" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Mimo tych – uzasadnionych – wątpliwości organ wziął jednak pod uwagę tę nie przystającą do realiów sprawy kwotę minimum socjalnego dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego i potraktował ją jako wskaźnik służący do oceny występowania kryterium ubóstwa w rodzinie Skarżącego. Sąd zgadza się w tym zakresie z argumentem podniesionym w skardze, że zestawiając koszty utrzymania trzyosobowej rodziny Skarżącego, obejmującej jedną osobę dorosłą pozostającą w zatrudnieniu i dwoje dzieci w wieku szkolnym z jej dochodami, koszty utrzymania mogą przewyższyć dochody. Organ okoliczności tych nie wziął w ogóle pod uwagę i nie rozważył, czy wobec braku stosownego wskaźnika dla rodziny Skarżącego w niniejszej sprawie zasadne byłoby wypracowanie indywidualnego kryterium, uwzględniającego specyficzną sytuację, w jakiej znalazła się rodzina Skarżącego. Wymagałoby to ustalenia przeciętnych wydatków rodziny trzyosobowej, obejmującej jedną osobę dorosłą (utrzymującą rodzinę) i dwoje dzieci w wieku szkolnym. Jak wskazał organ, kwota minimum socjalnego uwzględnia wydatki na żywność, mieszkanie, edukację, kulturę i rekreację, odzież, obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki. Jednakże w przypadku trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego, tj. gospodarstwa dwojga dorosłych z jednym dzieckiem wydatki te już na pierwszy rzut oka wydają się być mniejsze niż w przypadku takiego gospodarstwa, w którym występuje jedna osoba dorosła (pracująca) i dwoje dzieci. Reguły wynikające z doświadczenia życiowego nakazują bowiem przyjąć, że dziecko co do zasady generuje więcej wydatków niż osoba dorosła.

Tym samym stwierdzić należy, że organ nieprawidłowo rozpatrzył przesłankę umorzenia należności ze względu na trudną sytuację finansową, gdy konieczność opłacenia zadłużenia pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) i przedwcześnie wykluczył możliwość jej występowania w sprawie.

Sąd zauważa również, że organ nie stwierdził istnienia przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Istotnie, Skarżący nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny ani nie powołuje się na własne problemy zdrowotne, a jego żona zmarła w 2019 r. Brak jest zatem aktualnie podstaw do uznania występowania tej przesłanki. W ocenie Sądu trzeba jednak wziąć pod uwagę, że przez ostatnie lata – przed śmiercią żony – Skarżący, jak sam wskazuje, opiekował się nią i nie mógł należycie wykorzystać swoich możliwości zarobkowych. Organ winien zatem zbadać i ocenić (w ramach przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), czy ta – przywoływana przecież przez Skarżącego okoliczność – nie przełożyła się na obecną sytuację finansową rodziny, skoro śmierć żony nastąpiła obiektywnie rzecz biorąc niedawno. Ponadto rzeczą organu jest wziąć pod uwagę całokształt sytuacji, w jakiej znalazł się Skarżący. Słusznie podnosi Skarżący, że jego sytuacja jest wynikiem zdarzeń nadzwyczajnych, na które nie miał wpływu – w 2019r. stracił żonę i cały ciężar utrzymania rodziny spoczął na jego barkach. Aktualnie jest samotnym ojcem zmagającym się z traumą straty żony i matki swoich dzieci. Zasadnie wywodzi zatem Strona, że istotne jest rozważenie jej sytuacji w szerszej perspektywie, a nie tylko odnoszącej się do prostej kalkulacji przychodów i wydatków.

Ponadto zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji wadliwie ocenił występowanie interesu publicznego, ograniczając go w zasadzie do kwestii związanych z koniecznością jego zabezpieczenia, wskazując, że środki uzyskane przez ZUS z tytułu składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń osobom ubezpieczonym. Ponadto organ wprost stwierdził (na s. 11 decyzji), że w sprawie istnieje ważny interes publiczny przemawiający przeciwko umorzeniu zaległości składkowych, którym jest wiek Skarżącego ([...] lat) i możliwość ewentualnej, chociażby częściowej spłaty zadłużenia w przyszłości. W ocenie Sądu ograniczanie interesu publicznego do powyższych kwestii, a zwłaszcza stwierdzenie, że wiek Skarżącego stanowi w istocie o istnieniu ważnego interesu publicznego sprzeciwiającego się umorzeniu, jest nieuzasadnionym zawężeniem i wręcz uproszczeniem tego pojęcia.

W tym miejscu trzeba nadmienić, że w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie wskazano, że oceny wymaga m.in. stan majątkowy w celu zbadania, czy zapłata nie pociągnie dla strony (jej rodziny) zbyt ciężkich skutków, w tym nie pozbawi strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ powinien zatem rozważyć, czy zapłata do tych niekorzystnych skutków nie doprowadzi, bo taki stan z punktu widzenia interesu publicznego nie jest pożądany. W ramach dokonywanej oceny trzeba wyważyć, czy dochodzenie należności na rzecz budżetu państwa nie doprowadzi jednocześnie do konieczności finansowania z tego samego budżetu państwa wydatków na pomoc społeczną, zasiłek czy inne wsparcie dla osoby zobowiązanej. Podjęte przez organ w decyzji wnioski prowadzą natomiast do zawężenia znaczenia pojęcia interesu publicznego.

Jak już Sąd wskazywał, organ ma zbadać kwestię, czy spłata należności (a nie jej istnienie) ma/może mieć negatywny (w znaczeniu: zbyt ciężki) wpływ na byt Strony, m.in. w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ramach powyższej oceny organ winien ocenić zarówno realne możliwości uzyskiwania dochodu, jak również, czy dochody te umożliwią opłacenie należności przy jednoczesnym uwzględnieniu przesłanki interesu publicznego. Wyrażona przez organ ocena w zakresie spełnienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest zatem właściwa również i z tego względu, że nie rozważono należycie sytuacji Strony w kontekście interesu publicznego/społecznego. Organ nie odniósł się do sytuacji, czy w interesie publicznym/społecznym jest: z jednej strony, egzekwowanie należnej kwoty, w stosunku do możliwości płatniczych Skarżącego, związanych nie tylko z wysokością dochodów, a z drugiej potencjalne wspieranie Skarżącego ze środków publicznych (pomocy społecznej), w przypadku, gdy środki, jakimi dysponuje (będzie dysponować) Strona nie będą wystarczające do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych Strony.

Jak wyżej wskazano, podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes publiczny i interes osoby zobowiązanej zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej i życiowej osoby zobowiązanej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla osoby zobowiązanej. Nie neguje przy tym Sąd, że instytucja umorzenia zaległych składek jest przewidziana dla sytuacji szczególnych, jednak warunki i granice w jakich należy podejmować w tym zakresie decyzje zostały wskazane w przepisach i rolą organu jest rozważenie ich w sposób zapewniający prawidłowe ich zastosowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie, z zachowaniem stanowiska Sądu, dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, następnie dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz powtórnie zbadać, czy uwzględniając stan majątkowy oraz sytuację życiową, Strona jest w stanie uiścić ciążące na niej należności bez spowodowania ciężkich dla niej skutków. Dopiero dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy Skarżący spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Poczynione ustalenia i powzięte oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.