II OSK 2521/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-26	
Data wpływu	2023-12-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 827/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 777;  art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków, [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 827/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r. nr LXXXV/2411/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Obozowa - Skośna" 1. oddala skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków, 2. oddala skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 827/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając częściowo skargę [...] sp. z o.o. w [...], w pkt I stwierdził nieważność § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r., Nr LXXXV/2411/22, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Obozowa – Skośna" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. poz. 3863), zwanej dalej "MPZP"; w pkt II w pozostałym zakresie oddalił skargę; w pkt III zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarżąca Spółka posiada legitymację skargową wynikającą z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777), zwanej dalej "specustawą".

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd powołał się na treść art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", § 7 ust. 10 i § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP, art. 46 ust. 1-3 specustawy i stwierdził, że § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP narusza prawo. A mianowicie, z § 7 ust. 10 MPZP wynika, że na ok. 80% powierzchni MPZP lokalizacja urządzeń telefonii komórkowej nie jest możliwa, zaś na pozostałej – wysoce wątpliwa. W ocenie Sądu, mimo deklaracji zapisów pozytywnych dla przedsiębiorców z zakresu łączności, podkreślających możliwość budowy nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych (z uwzględnieniem pozostałych ustaleń MPZP – § 13 ust. 7 pkt 1) – w istocie zaistniał faktyczny zakaz realizacji tych usług na obszarze MPZP. Taka sytuacja stanowi zdecydowanie o naruszeniu art. 46 ust. 1 specustawy.

Analizując § 7 ust. 10 pkt 1-4 MPZP, Sąd dostrzegł dwa elementy stanowiące głównie o wskazanym naruszeniu.

Pierwszym z nich jest ograniczenie wysokości urządzeń do tych określonych maksymalnie dla poszczególnych terenów. To właśnie powoduje, że dysproporcje maksymalnych wysokości między zabudową mieszkaniową (gdzie nie można lokować anten), a zabudową usługową będą mogły uniemożliwiać lokowanie urządzeń na z reguły niższych budynkach usługowych. W ocenie Sądu, to przede wszystkim ten zapis prowadzi do wyżej zaprezentowanego wniosku o praktycznym wykluczeniu na obszarze MPZP możliwości lokowania tych urządzeń w tych terenach, gdzie (wyłącznie teoretycznie) jest to dozwolone. Wobec powyższego musiał on zostać wyeliminowany.

Drugim zapisem sprzecznym z prawem jest zakaz sytuowania masztów wolnostojących na obszarze MPZP (oczywiście w terenach, gdzie jest to możliwe ze względu na przewidziany rodzaj zabudowy, czyli praktycznie ZL.1 i ZL.2). W ocenie organu, maszty wolnostojące zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zdaniem Sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy na większości obszaru nie została dopuszczona tego typu zabudowa (który to wniosek nasuwa analiza opisu poszczególnych terenów) – wykluczenie możliwości posadowienia masztu w terenie ZL, gdzie dopuszczono obiekty i urządzenia techniczne, nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia. Taka argumentacja jest zasadna w terenach śródmiejskich, w zwartej zabudowie, ale nie w brzeżnych dzielnicach, bez specyfiki krajobrazu i zabudowy, gdzie często posadowione są np. słupy energetyczne wysokiego napięcia. W ocenie Sądu, wystarczającym dla ochrony charakteru dzielnicy jest tutaj specyfikacja w MPZP, co można budować w poszczególnych terenach. Z tego względu wskazany zakaz nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych.

Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 MPZP. Sąd wskazał na cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 specustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 703/19). Zakwestionowany zapis, który wprowadza możliwość lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na obiektach budowlanych (pkt 3) z zastrzeżeniem pkt 4, czyli z wyłączeniem budynków mieszkalnych, w ocenie Sądu, mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy, spoglądając przez pryzmat art. 46 ust. 1 specustawy. Gmina miała prawo, realizując wyrażoną w uwagach do MPZP wolę mieszkańców, ograniczyć tereny, na których dozwolone będzie lokowanie urządzeń telekomunikacyjnych. O ile wyżej wspomniane zapisy (§ 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP) praktycznie eliminowały możliwość posadowienia urządzeń telefonii komórkowej, o tyle omawiane obecnie zapisy prowadzą jedynie do ograniczenia obszarowego, co, zdaniem Sądu, jest dozwolone. Przy wyeliminowaniu bariery wysokości pozostają bowiem obszary ZL.1 i ZL.2, MN/U.1-6, MWn/U.1, MW/U i U.1, gdzie urządzenia można lokować na innych niż mieszkalne budynkach. W ocenie Sądu, z art. 46 ust. 1 specustawy nie wynika, że przedsiębiorstwa telefonii komórkowej mają zagwarantowane dla swoich urządzeń miejsce w dowolnym punkcie obszaru danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, omawiany przepis nie narusza więc zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 specustawy, a złożona skarga w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie wskazanego przepisu nie narusza § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP. Jak trafnie w odpowiedzi na skargę wskazuje organ, zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu właściwego dla omawianego MPZP), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. Istotnie gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie do obiektów i urządzeń elektroenergetyki, i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak trafnie zauważył organ – klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, mając na względzie szereg przepisów z zakresu ochrony środowiska, o których wspomina z kolei skarżąca, nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach MPZP.

Końcowo Sąd podkreślił, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2487/19). O ile w skardze wykazano, że przy przyjęciu całości § 7 ust. 10 obszar objęty MPZP stał się na skutek tych zapisów zasadniczo niedostępny dla rozwoju sieci bezprzewodowych, o tyle po wyeliminowaniu pkt 1 i 2 – można już tylko mówić o ograniczeniu tej dostępności, co mieści się w wykładanych przepisach.

Natomiast ogólna klauzula z § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP stanowi czytelną deklarację i zobowiązanie zainteresowanych przedsiębiorców do przestrzegania obowiązujących norm, mając na względzie zdrowie mieszkańców i nie powinna być, w ocenie Sądu, wyeliminowana z zapisów planu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli (1) Rada Miasta Krakowa oraz (2) [...] sp. z o.o. w [...].

Rada Miasta Krakowa swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżając pkt I i III wyroku (patrz: uzupełnienie skargi kasacyjnej – pismo z 26 października 2023 r.). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.", w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru objętego planem miejscowym oraz mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania planu, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w kontekście formułowania postanowień regulujących zasady lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a plan miejscowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

3) art. 46 ust. 1 specustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie, przy uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych i krajobrazowych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad lokalizacji urządzeń inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi niedopuszczalny przepisami specustawy zakaz oraz uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie, przy uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych i krajobrazowych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad lokalizacji urządzeń inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi wprowadzenia niedopuszczalnego przepisami specustawy zakazu oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu.

***

[...] sp. z o.o. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając pkt II wyroku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie MPZP stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach mieszkalnych, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym planem i to z powołaniem na argumenty pozaustawowe;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, która skutkowała również przyjęciem tych skarżonych przepisów;

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), zwanej dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648), zwanej dalej "P.t.", przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

5) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa, skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej Spółki, Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności w odniesieniu do zarzutów obu skarg kasacyjnych należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał niewadliwej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 specustawy. Otóż ww. przepisy z jednej strony nie pozbawiają całkowicie gminę prawa do kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Z drugiej zaś – plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wskazuje to raczej na konieczność ustanowienia w MPZP takich ograniczeń, w ramach których jednak będzie możliwy rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa należy stwierdzić, że ma rację Sąd I instancji, że przyjęte w MPZP ograniczenia wysokościowe w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) prowadzą w istocie do wykluczenia lokalizacji tych urządzeń na całym obszarze planu miejscowego. Tego rodzaju ocena prawa nie jest odosobniona, a wręcz przeciwnie. Otóż, w świetle oceny także innych planów miejscowych na terenie Krakowa dokonanej przez Sądy Administracyjne w innych składach, omawiane sformułowanie postanowień MPZP powoduje, że już chociażby uwzględnienie tylko maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy może prowadzić do wykluczenia możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej. Tym samym mamy do czynienia ze wskazywanym przez Sąd I instancji naruszeniem art. 46 ust. 1 i 2 specustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w § 7 ust. 10 pkt 1 MPZP lokalny normodawca zawarł ograniczenie wysokościowe do ogólnie możliwej wysokości zabudowy na danym terenie dla urządzeń i obiektów dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto w ogólności ograniczenie wysokości anteny czy masztu na poszczególnych obiektach do takiej wysokości, jaką mogą mieć maksymalnie te obiekty, stanowi częstokroć o uniemożliwieniu posadowienia stacji bazowej spełniającej swoje zadania, to jest podającej sygnał w sposób efektywny. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu, a nie na zasadzie "kto pierwszy ten lepszy". Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP, tym bardziej, że MPZP dopuszcza max wysokość zabudowy odpowiednio na poziomie 5 m, 9 m, 11 m, 13 m, 16 m i 17 m, w zależności od ustanowionego terenu o danym symbolu. Taka zaplanowana zabudowa z uwagi na jej wysokość, czy też ustanowione w MPZP maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach – uniemożliwia zlokalizowanie zgodnie z § 7 ust. 10 pkt 3 MPZP takiej infrastruktury jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych z wyjątkiem budynków mieszkalnych, co tym bardziej pogłębia ten problem prawny ustanowiony w § 7 ust. 10 pkt 2 MPZP zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Stąd zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 10 pkt 1 i 2.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 specustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 specustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a specustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 u.g.n. pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2460 ze zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady Miasta Krakowa, brak jest podstaw do twierdzenia aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 specustawy.

Natomiast to czy istnieją "jakieś" inne uwarunkowania, które miałyby czynić uzasadnionym wprowadzenie w MPZP ograniczenia w rozwoju usług telekomunikacyjnych, nie przeczy przedstawionej powyżej ocenie. W skardze kasacyjnej nie wyłożono tej problematyki prawnej w sposób przekonujący – tj. odnośnie do warunku zgodności takich inwestycji z przepisami odrębnymi. Co prawda, Rada Miasta Krakowa wskazała na uwarunkowania przyrodnicze i krajobrazowe. Jednak stanowisko organu planistycznego w tym zakresie poprzestaje wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach, które w żaden sposób nie wyjaśniają aby lokalizacja na przedmiotowym terenie MPZP inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie mogłaby spełniać warunku zgodności z przepisami odrębnymi co do uwarunkowań przyrodniczych i krajobrazowych bez ograniczenia wysokości tego rodzaju inwestycji do ogólnej wysokości zabudowy na danym terenie MPZP. W skardze kasacyjnej nie przywołano w tym zakresie żadnych przepisów odrębnych, z którymi lokalizacja ww. inwestycji miałaby być niezgodna. Podobnie argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca wytycznych Studium nie dostarcza żadnych konkretów, tym bardziej, że dotyczy dopuszczalnej max wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, a nie obiektów infrastruktury technicznej, jak inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto przedstawiony w skardze kasacyjnej rysunek i punktowe wskazanie na nim istniejących stacji nadawczych, nie obrazuje czy cały teren MPZP ma zapewniony dostęp do usługi telekomunikacyjnej. Nie jest to więc argumentacja, za pomocą której skutecznie podważono ocenę Sadu I instancji co do istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP. Nie wykazano w skardze kasacyjnej aby istniał materiał dowodowy, który stanowiłaby podstawę do uznania, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru objętego planem miejscowym oraz mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy z uwzględnieniem ustanowionego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanych obszarach MPZP, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nieznajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 i 2 specustawy, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak wskazywano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stacja bazowa aby mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Zatem zrównanie w MPZP wysokości anten z dopuszczalną wysokością zabudowy przy uwzględnieniu także obowiązującego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanym w MPZP obszarze – wyklucza prawidłowe działanie stacji bazowej. Dlatego określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów. Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Tego rodzaju wywód potwierdza, że Sąd I instancji w sposób uprawniony sformułował zasadniczą tezę dla wyniku postępowania, zgodnie z którą § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP oznacza praktyczny zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto ocenie tej nie przeczy to, że w § 13 ust. 7 pkt 1 MPZP w zakresie telekomunikacji ustala się zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych, z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu. Przepis ten właśnie odnosi się do pozostałych ustaleń planu, co jedynie potwierdza, że ustanowione ograniczenie wysokościowe i zakaz lokalizacji masztów wolnostojących stanowi przeszkodę dla rozwoju inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa dotyczące naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 46 ust. 1 specustawy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, należy wskazać, że z przedstawionego powyżej wywodu wynika, iż Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 i 2 specustawy. Plan miejscowy może zawierać ograniczenia (zakazy) także jeśli chodzi o lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ma rację Sąd I instancji, że z art. 46 ust. 1 specustawy nie wynika, iż przedsiębiorstwa telefonii komórkowej mają zagwarantowane dla swoich urządzeń miejsce w dowolnym punkcie obszaru danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że o ile § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP praktycznie eliminowały możliwość posadowienia urządzeń telefonii komórkowej, o tyle § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 MPZP prowadzą jedynie do ograniczenia obszarowego, co jest dozwolone. W odniesieniu tylko do obowiązywania § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 MPZP Sąd I instancji wprost ocenił, że przy wyeliminowaniu bariery wysokości pozostają obszary ZL.1 i ZL.2, MN/U.1-6, MWn/U.1, MW/U i U.1, gdzie urządzenia można lokować na innych niż mieszkalne budynkach. Skarżąca Spółka w związku z taką oceną Sądu nie wykazała aby w dalszym ciągu niemożliwy był rozwój inwestycji z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym ustaleniami MPZP, tj. pomimo stwierdzenia nieważności § 7 ust. 10 pkt 1 i 2 MPZP, a pozostawieniu przez Sąd jako obowiązującego § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 MPZP. Tym samym nie potwierdził się zarzut dotyczący dyskryminacji skarżącej Spółki na rynku usług telekomunikacyjnych.

Tej ocenie nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do powodów ustanowienia zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych, tj. stanowiska społeczności lokalnej obawiającej się promieniowania elektromagnetycznego (PEM). Ponadto odnośnie do tej zaakcentowanej w skardze kasacyjnej problematyki – wiążącej się z kwestionowaniem przez skarżącą Spółkę ustanowionego w § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP nakazu uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m.in. urządzeń z zakresu telekomunikacji – należy uznać, że nie jest to argumentacja skuteczna, za pomocą której można by podważyć legalność § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP. Otóż w tym zakresie skład orzekający w pełni przyjmuje jako swój pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 433/25, zgodnie z którym brak jest podstaw do zakwestionowania ww. unormowań uchwały, w brzmieniu: "Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Przepis ten ma bowiem charakter niejako informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., II OSK 1226/24). Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r. poz. 258). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

Z tych względów Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie do obiektów i urządzeń elektroenergetyki, i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych; oraz że ogólna klauzula z § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP stanowi czytelną deklarację i zobowiązanie zainteresowanych przedsiębiorców do przestrzegania obowiązujących norm, mając na względzie zdrowie mieszkańców.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej Spółki dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy; art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy; art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W związku z przedstawioną powyżej oceną nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.; art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w odniesieniu do § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka nie wykazała aby organ planistyczny w sposób istotny naruszył zakres przysługującego mu władztwa planistycznego gminy. W konsekwencji, nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., tym bardziej, że art. 91 ust. 1 u.s.g. dotyczy trybu nadzorczego wzruszania uchwał organu gminy, a w niniejszej sprawie MPZP został zaskarżony w trybie art. 48 specustawy, w związku z czym ocena legalności zaskarżonej uchwały została dokonana przez Sąd Administracyjny w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn uznał, że § 7 ust. 10 pkt 3 i 4 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP nie naruszają prawa i brak jest podstawy o wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym też zakresie zaskarżony wyrok poddaje się instancyjnej kontroli, o czym świadczy przedstawiony powyżej wywód prawny.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.