II OSK 847/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-06	
Data wpływu	2016-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 464/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 25 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 6 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Usług Komunalnych [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 464/15 w sprawie ze skargi Zakładu Usług Komunalnych [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Usług Komunalnych [...] z siedzibą w W. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 464/15 oddalił skargę Zakładu Usług Komunalnych [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 20 marca 2015 r. Zakład Usług Komunalnych w [...], jako pracodawca radnego K. S., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej: "u.s.g."), zwrócił się do Rady Gminy [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zarzucając mu:

1. wykorzystywanie stanowiska służbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych – poprzez sprzedaż we własnym sklepie pracownikom podległym i na rzecz Zakładu kart telefonicznych;

2. poświadczenia nieprawdy – poprzez podanie w oświadczeniu miesięcznym w sprawie naliczania i wypłaty ryczałtu za jazdę samochodem prywatnym dla celów służbowych nr rejestracyjnego pojazdu innego, niż ten, którym pracownik-radny odbywał podróż służbową w 2014 r. oraz nieprawidłowości w ewidencjonowaniu czasu wykorzystywania pojazdu prywatnego w czasie delegacji służbowych;

3. nieprzestrzegania ustalonego regulaminu pracy – przez:

a) podpisywanie się na listach obecności w dniach, gdy przebywał on na delegacji całodziennej lub w podróży zagranicznej,

b) brak poleceń wyjazdu w rejestrze delegacji przy jednoczesnym podpisaniu listy obecności w dniach, gdy pracownik wykonywał obowiązki radnego oraz nieuzgodnienie sposobu odpracowania tej nieobecności,

c) udział w czasie godzin pracy w posiedzeniach Rady Gminy, które nie były widoczne w rozliczeniu czasu pracy pracownika (książce wyjść) i brak dokumentów, z których wynikałby sposób rozliczenia się z nieobecności,

d) nieustalenie sposobu odzwierciedlenia nieobecności pracownika - radnego w Zakładzie tj. czasu, za który otrzymywał on jednocześnie diety za udział w pracach gminy;

4. nieprawidłowości przy przeprowadzaniu inwentaryzacji, które mogą skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych z art. 18 ustawy, tj. przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - w szczególności poprzez doprowadzenie do różnic w stanie magazynowym wynikającym z prowadzonych przez radnego kartotek, niezgodnie z zakresem obowiązków i przyjętą odpowiedzialnością materialną, niewłaściwy sposób prowadzenia kartotek, niewprowadzeniu w stan magazynowy większości materiałów eksploatacyjnych stosowanych do sieci kanalizacji wodnej, nieobjęcie inwentaryzacją części materiałów.

Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. S.. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów pracodawcy Rada wyjaśniła, że sama okoliczność, iż w sklepie radnego podlegli mu pracownicy dokonują zakupu kart telefonicznych, w szczególności zważywszy na znikomość transakcji, nie może świadczyć o wykorzystywaniu stanowiska służbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. W ocenie organu radny nie mógł się również dopuścić zarzucanego mu poświadczenia nieprawdy w zakresie udzielenia pracodawcy informacji o podróżach służbowych, nieobecnościach z powodu urlopu i choroby oraz rozliczenia ryczałtu za używanie prywatnego samochodu do podróży służbowych. Informacje te zostały bowiem udzielone w oparciu o ewidencje pracodawcy, a nadto sporządzone przez podległego radnemu pracownika. Samochód należał do radnego. Pracodawca nie został jedynie uprzedzony o zakupie nowego samochodu. Rada zwróciła uwagę, że pracodawca ma obowiązek umożliwić radnemu udział w pracach rady, a udział ten nie stanowi delegacji. Zupełnie nieprawdopodobne jest zaś podpisywanie listy obecności w trakcie nieobecności związanej z prywatnym wyjazdem zagranicznym, skoro radnego nie było wówczas w kraju. Okoliczności te wymagałyby dokładnego wyjaśnienia. W kwestii zarzutu niewłaściwej inwentaryzacji wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami radnego, nie jest on w zakładzie pracy odpowiedzialny za inwentaryzację. Reasumując Rada Gminy stwierdziła, że treść zarzutów pracodawcy radnego świadczy o tym, iż dąży on do zwolnienia radnego nie z powodu rzeczywistych uchybień, lecz z powodu pozostawania przez radnego w opozycji do Wójta Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Zakład Usług Komunalnych [...], domagając się stwierdzenia nieważności uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wykonywanie mandatu radnego stanowi zawsze ochronę radnego przed utratą pracy w sytuacji, gdy zgodnie z w/w przepisem odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy rada ustali, że rozwiązanie stosunku pracy wynika z wykonywania przez pracownika mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że argumenty Rady Gminy przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowią wyczerpujące umotywowanie decyzji podjętej w ramach uznania dopuszczalnego świetle art. 25 ust. 2 u.s.g.

W ocenie Sądu nieustalenie sposobu odzwierciedlania nieobecności radnego w pracy w związku z wykonywaniem przez niego mandatu nie może być okolicznością obciążającą pracownika, jako że ustalenie porządku pracy i rejestracji czasu pracy pracowników obciąża pracodawcę. Przywołując treść przepisów art. 24 i art. 25 ust. 3 u.s.g. Sąd wyjaśnił, że Zakład Usług Komunalnych [...] (dalej: ZUK) ma obowiązek zwolnić pracownika od pracy na czas związany z wykonywaniem przez niego obowiązków radnego i nie jest to tożsame z delegacją służbową. W czasie delegacji, co do zasady, pracownik wykonuje, (choć w inny niż zazwyczaj sposób) obowiązki pracownicze, ma obowiązek działać na rzecz pracodawcy i pozostaje w jego dyspozycji. Zwolnienie pracownika od pracy, o którym mowa w art. 25 ust. 3 u.s.g. z założenia natomiast wyłącza go na czas prac w organie gminy z obowiązku i możliwości działania w tym czasie na rzecz pracodawcy i spod jego kontroli. Sam problem ewidencjonowania wyjść pracownika na sesje Rady Gminy jest zaś kwestią wewnętrznej organizacji pracy w ZUK. Zdaniem Sądu trudno uznać za uzasadniający rozwiązanie stosunku pracy zarzut nieodnotowywania przez radnego takich wyjść w książce wyjść, skoro we wniosku przyznano jednocześnie, że taka książka w ogóle nie była w ZUK prowadzona. Zarazem nie postawiono radnemu zarzutu, że o swoich wyjściach na sesje Rady Gminy w ogóle nie informował pracodawcy.

Podniesiono także, że w art. 25 ust. 3 u.s.g. nie określono żadnych reguł dotyczących wynagrodzenia należnego pracownikowi za czas uczestnictwa w pracach organu gminy lub konieczności odpracowywania tego czasu. Z uzasadnienia wniosku ZUK także nie wynika, aby obowiązywało w tej jednostce uzgodnienie sposobu odpracowywania nieobecności spowodowanej udziałem w sesji Rady Gminy. Dopiero w zaleceniu kontroli zarządczej, skierowanym do Dyrektora Zakładu, ustalono powyższą kwestię. Sąd nie podzielił w tym kontekście stanowiska strony, że radny powinien ewentualnie zgłosić urlop na dzień, w którym uczestniczy w pracach Rady Gminy. Urlop ma bowiem służyć wypoczynkowi pracownika, a nie wykonywaniu mandatu radnego. Oczekiwanie, by pracownik w ten sposób wykorzystywał swój urlop wypoczynkowy mogłoby zostać potraktowane, jako próba ograniczenia jego praw pracowniczych. Wykonywanie obowiązków radnego jest związane z pełnieniem istotnej funkcji społecznej i nie może być zrównane z każdym innym, dowolnie wybranym przez pracownika sposobem spędzania czasu wolnego – stąd też korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, nawet w zakresie ingerującym w stosunek pracy.

W związku z powyższym Sąd podkreślił, że nie ma obowiązku odpowiedniego pomniejszania wynagrodzenia pracownika za czas, na który radnemu przysługuje zwolnienie od pracy i nie istnieją automatycznie podstawy do stawiania radnemu zarzutu pobierania "podwójnego wynagrodzenia" w związku z tym, że wypłacana jest zarówno dieta, jak i wynagrodzenie przez pracodawcę. Dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, pochodzi od innego podmiotu, wynika z zupełnie innego stosunku prawnego i pełni zupełnie inną funkcję. Poza ewentualną rekompensatą w razie uszczerbku na wynagrodzeniu może ona służyć także pokrywaniu innych kosztów związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Istotne jest natomiast w rozpoznawanej sprawie, że ZUK we wniosku nie wykazał, iż w tej kwestii umowa o pracę przewidywała jakieś modyfikacje wynagrodzenia pracownika za czas pracy wykorzystany na wykonywanie mandatu radnego i że doszło w związku z tym do bezpodstawnego pobrania przez niego wynagrodzenia.

Zdaniem Sądu podniesiony przez ZUK zarzut nadużycia przez radnego stanowiska w celu osiągnięcia korzyści finansowych nie został należycie udowodniony. Sam bowiem fakt sprzedawania pracownikom Zakładu (w tym podległym radnemu) – kart telefonicznych pochodzących ze sklepu radnego – nie dowodzi tego rodzaju nadużycia bez szerszego wyjaśnienia okoliczności i kontekstu sprawy. Strona nie przedstawiła dowodów na wydawanie przez radnego podległym sobie pracownikom polecenia zakupu kart telefonicznych w jego sklepie, na rachunek ZUK lub na przymuszanie ich do tego. Radny nie był osobą, która mogła podjąć ostateczną decyzję o finansowaniu takich kart ze środków Zakładu, ani także o potrzebie ich zakupu. Zarzut sprzedaży na rzecz ZUK kart telefonicznych (w związku z którą radny wystawił dla Zakładu faktury na łączną kwotę 382,40 zł, płatne ze środków publicznych) zmierza w istocie do wykazania, że doszło do naruszenia w ten sposób zasad sprawowania mandatu przez radnego, a nie jego obowiązków jako pracownika Zakładu i z tego względu zarzut ten, w ocenie Sądu, nie mieści się w ocenie dokonywanej przez Radę Gminy w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g., a w dalszej kolejności także przez Sąd dokonujący kontroli uchwały podjętej przez Radę Gminy na tej podstawie.

Odnosząc się do uchybień w zakresie inwentaryzacji i ewidencji magazynowej wskazano, że wnioskujący podaje, iż były to uchybienia istniejące od jakiegoś czasu, jednak z dokumentacji przedstawionej Radzie nie wynika, by kiedykolwiek zwracano na nie uwagę pracownikowi, udzielano nagany czy też żądano korekty prowadzenia ewidencji. Sąd uznał, że niejasna jest również kwestia zakresu obowiązków radnego na stanowisku magazyniera – w szczególności to, czy ten zakres pozwala na postawienie mu zarzutu w związku ze stwierdzonymi brakami materiałowymi, skoro wedle twierdzeń Rady Gminy pracownik kwestionuje, że był obciążony taką odpowiedzialnością, a skarżący Zakład nie przedstawił dowodu na to, że faktycznie można mu było przypisać obowiązki, których naruszenie zarzuca.

Reasumując Sąd stwierdził, że z przytoczonych przez ZUK okoliczności i argumentów nie wynika, iż zarzucane radnemu naruszenia obowiązków pracowniczych mogą zostać uznane za bezspornie udowodnione lub że ich charakter sprawia, iż niewyrażenie przez Radę Gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy byłoby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowiło nieuzasadnioną ingerencję w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zakład Usług Komunalnych [...], zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie de facto, że wykonywanie mandatu radnego stanowi w każdym wypadku ochronę radnego przed utratą pracy, podczas gdy zgodnie z w/w przepisem odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy Rada ustali, że rozwiązanie stosunku pracy wynika z wykonywania przez pracownika mandatu radnego zatem Rada Gminy nie mogła odmówić zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, ponieważ podstawą do rozwiązania umowy z radnym nie były okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja organu administracyjnego w istocie naruszała art. 25 ust. 2 u.s.g,

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nienależytą kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia i braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparciu się jedynie na argumentach strony przeciwnej i przyjęciu za prawidłowe argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co skutkowało niewyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. i oddaleniem skargi, podczas gdy okoliczności przyjęte za podstawę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stoją w sprzeczności z rzeczywistymi powodami rozwiązania stosunku pracy z radnym, a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować uwzględnieniem skargi,

- art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zachodzą usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., albowiem przedstawione przez stronę skarżącą powody uzasadniające wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie dotyczyły wykonywanego mandatu radnego, stanowiłyby podstawę do zwolnienia każdego innego pracownika niesprawującego funkcji radnego i winny stanowić wystarczającą podstawę do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś podjęta uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wykracza poza przyznaną Radzie Gminy dyskrecjonalną władzę i stanowi sprzeczną z celem uregulowania art. 25 ust. 2 u.s.g. próbę obrony radnego przed zasadnym rozwiązaniem stosunku pracy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) sprawozdania z audytu wewnętrznego ZUK z dnia 4 marca 2015 r., 2) zestawienie sald i obrotów ZUK ze sklepem K. S. - albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie przedłożył pismo z dnia 5 lipca 2016 r. zawierające nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załącznik do niniejszego pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Oceniając zarzuty kasacji, należy wskazać, że nawiązują one do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, iż to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dostatecznych zarzutów i argumentów na ich poparcie, które by skutecznie uprawdopodobniały istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Także postanowienia art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznaczają kognicję sądów admnistracyjnych.

Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym funkcje sądownictwa administracyjnego. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć przepisy ustrojowe wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie stwierdził nieważność uchwały.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i nieuwzględnienie skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czynności, bądź bezczynności organu nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają zatem przez granice sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 września 2011, sygn. II GSK 880/10, Legalis). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było brak zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ i brak jego właściwej oceny. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Strona skarżąca upatruje naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w braku ustosunkowania się Sądu do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze i oparcie się jedynie na argumentach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sąd nie ma obowiązku odnosić się, w uzasadnieniu wyroku, do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 1217/13, LEX nr 1437283). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, odnosi się do istotnych elementów sprawy, a tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że spełnia ono wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a. Nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów: sprawozdania z audytu wewnętrznego Zakładu Usług Komunalnych [...] z/s w Wierzchowicach z dnia 4 marca 2015 r., oraz zestawienie sald i obrotów ZUK ze sklepem radnego K. S., albowiem, w jego ocenie, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie może zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wskazane we wniosku dokumenty w ogóle nie były znane radnym podejmującym uchwałę. Nie przedłożono ich także Sądowi pierwszej instancji.

Skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn.zm. – dalej powoływania jako "u.s.g.") i przyjęcie, że wykonywanie mandatu radnego stanowi w każdym wypadku ochronę radnego przed utratą pracy, podczas gdy zgodnie z tym przepisem odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy rada ustali, iż rozwiązanie stosunku pracy wynika z wykonywania przez pracownika mandatu radnego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut ten, jako dotyczący elementu subsumcji, może być zatem rozpoznawany na gruncie określonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. I FSK 503/09, LEX nr 510713). Jeżeli Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku i preferuje zarazem stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tym samym ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem-radnym. W ten sposób przyznał pracownikom-radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny.

Na pewno ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, LEX nr 1369028). Zaakcentować przy tym należy, że rada gminy ma autonomiczne prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, jak również powinna mieć na względzie, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, mieć oparcie w stanie faktycznym oraz, że odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że uchwała z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] nie narusza normy art. 25 ust. 2 u.s.g. Pracodawca bowiem niewystarczająco umotywował wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. S.. Zarzuty postawione przez pracodawcę nie pozwalały przyjąć, że został udowodniony charakter naruszeń przez radnego obowiązków pracowniczych. Przedstawione we wniosku zarzuty wobec pracownika-radnego były wynikiem audytu wewnętrznego przeprowadzonego w 2015 r., natomiast brak jest dowodów na to, że pracodawca przed wystąpieniem z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, uprzednio zwracał uwagę pracownikowi na zaistniałe nieprawidłowości i żądał ich usunięcia lub sam dążył do wprowadzenia w organizacji zakładu pracy zmian powodujących ich wyeliminowanie.

Trafnie też ocenił Sąd pierwszej instancji, że nie został należycie udowodniony zarzut nadużycia przez radnego stanowiska w celu osiągnięcia korzyści finansowych. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że fakt sprzedawania pracownikom Zakładu kart telefonicznych pochodzących ze sklepu radnego, nie dowodzi tego rodzaju nadużycia bez szerszego wyjaśnienia okoliczności i kontekstu sprawy. Rada zasadnie uznała, że pracodawca nie przedstawił dowodów na wydawanie przez radnego podległym sobie pracownikom polecenia zakupu kart telefonicznych w jego sklepie, lub na przymuszanie ich do tego.

Wbrew zarzutowi skargi Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak dostatecznego merytorycznego poparcia zarzutów stawianych radnemu przez pracodawcę powoduje, że nie można było wykluczyć również tego, iż wniosek o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy pozostaje w jakimś związku z politycznym konfliktem pomiędzy Radą a Wójtem Gminy [...]. Niewątpliwie ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. ma służyć między innymi uniknięciu sytuacji, gdy kwestie polityczne wiążące się z wykonywaniem mandatu, mogą potencjalnie wpłynąć na prawa pracownicze radnego. W tym kontekście postawione radnemu w pkt 3 wniosku zarzuty naruszenia regulaminu pracy w związku z niewłaściwym odnotowywaniem przez niego obecności w czasie, gdy opuszczał pracę w związku z uczestnictwem w posiedzeniach Rady, są zarzutami, które mogą rodzić uzasadnione przypuszczenie, że dążenie do rozwiązania stosunku pracy z radnym ma w pewnym stopniu, związek z wykonywaniem przez niego mandatu.

Należy też zwrócić uwagę, że radni dysponowali ograniczoną wiedzą dotyczącą złożonego wniosku o odwołanie radnego K. S.. Rada dysponowała bowiem jedynie wnioskiem złożonym przez dyrektora Zakładu Usług Komunalnych i jego ustnymi wyjaśnieniami. Na posiedzeniu Rady zostały też syntetycznie przedstawione wnioski z audytu przeprowadzonego w Zakładzie. Radnym natomiast nie przedstawiono żadnych merytorycznych dokumentów dotyczących podstaw rozwiązania stosunku pracy z K. S. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skoro radni nie dysponowali żadnymi dokumentami potwierdzającymi przedstawione we wniosku zarzuty, a złożone przez dyrektora Zakładu Usług Komunalnych wyjaśnienia wzbudziły znaczne wątpliwości, to zasadnie odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stanowisko Rady zostało należycie umotywowane w uzasadnieniu uchwały, co przeczy zarzutowi arbitralności podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.