Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi A.C. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi A.C. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 18 września 2019 r. Skarżąca złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z plikiem dokumentów. Tegoż samego dnia Strona otrzymała od Organu zawiadomienie, że w związku ze złożonym wnioskiem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a termin załatwienia sprawy Strony został przedłużony na dzień 18.07.2020 r., w związku z koniecznością sprawdzenia dokumentów, możliwości udzielenia zezwolenia, a także z uwagi na dużą liczbę prowadzonych przez Wojewodę spraw cudzoziemców. W zawiadomieniu poinformowano również, że od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny do dnia, w którym decyzja w sprawie wniosku stanie się ostateczna. W dniu 15.01.2020 r. do Wojewody wpływa ponaglenie Strony na podstawie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., a 20 stycznia 2020 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na przewlekłość postępowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 29 stycznia 2020 r. Organ utworzył:

– pismo, w którym zwraca się w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) do odpowiednich służb (Policja, ABW i Straż Graniczna) o informacje o Stronie, czy Jej wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;

– pismo informujące Stronę o terminie zakończenie postępowania (który określony został na 29 lipca 2020 r.), o możliwości otrzymania stempla w paszporcie, a także wezwanie do uzupełnienia akt o dokument potwierdzający, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce;

– pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W skardze na przewlekłość postępowania, Skarżąca zarzuciła Oranowi naruszenie art. 12 § 1, w związku z art. 35 § 3 i art. 9, w związku z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. przez przewlekłość postępowania administracyjnego przejawiającą się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępstwach czasowych oraz przez nieinformowanie strony skarżącej o przyczynach zwłoki, niewskazywanie nowego terminu załatwienia sprawy i niepouczanie o prawie do wniesienia ponaglenia w sprawie o udzielnie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie dopuszczenia przewlekłego postepowania, z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 3) przyznanie sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości 15.000,00 zł; przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, wskazano, że sprawa nie jest skomplikowana, a wniosek nie zawierał braków formalnych, skoro uzyskano stempel w paszporcie. Podniesiono brak kontaktu z Organem, a także brak wypełnienia wymogów z art. 46 k.p.a. Niewydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w terminie jest przejawem uchybienia art. 36 k.p.a., a fakt że sprawa trwa już 115 dni świadczy o rażącym charakterze nie dochowania prawa i staranności przez Organ

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na brak złej woli pracowników i dużą liczbę wniosków złożonych przez cudzoziemców oraz fluktuację kadry pracowniczej. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uprawniające do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również by wystąpiły przesłanki do przyznania Skarżącej sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, akta sprawy potwierdzają, że Organ dopuścił się przewlekłości. Z akt owych wynika, że pierwszą czynność Wojewoda (pomijając pismo - z daty złożenia wniosku przez Skarżącą, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy) podjął po 4 miesiącach od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do Skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku, wydłużenie już raz prolongowanego przez Organ terminu na załatwienie sprawy, wystąpienie do odpowiednich służb o udzielenie informacji o Stronie, a także przekazanie ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych (podobnie jak wniosek do służb) powinno nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku, są to też czynności typowe dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 4 miesiącach od jego wpłynięcia. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku.

Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie Sąd uznał, że przewlekłość Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.

Sytuacja, w której Skarżący czeka długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie i brak rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Poinformowanie Strony już w dniu złożenia przez Nią wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, że jej sprawa nie skończy się wcześniej jak w 10 miesięcy Sąd kwalifikuje zdecydowanie na niekorzyść Organu. Wynika bowiem z tego, że już na moment wszczęcia postępowania Organ założył, że nie dochowa terminów ustawowych na załatwienie sprawy i sprawę "odkłada" na później. Co równie istotne do jakichkolwiek czynności związanych z merytorycznym procedowaniem Organ został dopiero zmuszony przez złożenie skargi na przewlekłe prowadzeni postępowania (świadczy o tym sekwencja zdarzeń w sprawie), a i tak uznał, że nie dochowa nawet wyznaczonego przez siebie terminu dokonując dalszej jego prolongaty. Takie zachowanie Wojewody nie tylko podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, ale jaskrawie ignoruje przepis art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku.

Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje jednak, że przyznana kwota 500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu natomiast, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.