Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] listopada 2014r., w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2014r., nr [...] działając na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i M. M. współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...], orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału tejże nieruchomości na 4 działki o numerach [...], [...], [...], [...], bez dostępu do drogi publicznej. Decyzja stała się ostateczna z dniem 15 maja 2014r.

W związku z powyższym podziałem, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. Prezydent [...] ustalił na rzecz wnioskodawców opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości, zobowiązując jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości do wniesienia tej opłaty rachunek bankowy Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (w udziałach [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. w [...] i M. M. w udziale [...] części).

Prezydent podkreślił, że decyzję wydano na podstawie art. 98 lit a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm) oraz uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2008r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Wartość nieruchomości wskazana w decyzji, została określona przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w operacie szacunkowym wykonanym [...] lipca 2014r. Biegły wskazał w nim, że przed podziałem wartość gruntu wynosiła [...] zł, zaś po jego podziale wzrosła do [...] zł. Wskutek podziału nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z w/w uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli [...] zł., do uiszczenia której zobowiązani zostali właściciele nieruchomości.

W ocenie organu operat został wykonany prawidłowo w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w

sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 z 2004 r. poz. 2109 ze zm.).

Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie wielu przepisów prawa m. in. art. 80 i 84 kpa, art. 146 ust. 1 a u.g.n, art. 98a, 99 i 95 ust. 1 u.g.n. Podważając prawidłowość wykonania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, Spółdzielnia zarzuciła, że dokonany podział, miał na celu wydzielenie działek niezbędnych do prawidłowego korzystania z nieruchomości przez właścicieli znajdujących się na działkach budynków, czego organ pierwszoinstancyjny nie uwzględnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że w sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego ani materialnego. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i poinformowano pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r.o możliwości wniesienia uwag po jego zakończeniu, lecz przed podjęciem decyzji, co wyczerpuje dyspozycję art. 10 kpa. Ponownie poinformowano ją o takiej możliwości pismem z dnia 8 października 2014r., po uzupełnieniu materiału dowodowego uzyskanymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy.

Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku z dokonaniem podziału nieruchomości decyzją nr [...]. Opłata adiacencka została ustalona przed upływem trzyletniego terminu od daty, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Rzeczoznawca opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale wykonując obliczenia dla poszczególnych działek.

Organ podkreślił, że Spółdzielnia kwestionuje sposób wykonania wyceny oraz określenie wartości nieruchomości, zastosowane czynniki korygujące, jednak nawet nie zadeklarowała zamiaru przedłożenia kontroperatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę. Spółdzielnia bezspornie nie posiada specjalnej wiedzy w przedmiocie szacowania nieruchomości, wobec czego nie można uznać trafności jej argumentacji, co do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Operat szacunkowy nieruchomości jest to dokument wymagający specjalistycznej wiedzy a taką niewątpliwie posiada w tej dziedzinie tylko rzeczoznawca majątkowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca wyceniając nieruchomość dokonał analizy rynku, zestawił transakcje nieruchomości stanowiących podstawę wyceny oraz scharakteryzował rynek w ramach cech rynkowych, zestawił też cechy rynkowe i ich wagi dla tego rynku, którym był obszar Dzielnicy [...].

Cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych na przyjętym lokalnym rynku ustalono na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Wagi poszczególnych cech rynkowych w całości wynikają również z analizy rynku nieruchomości oraz preferencji potencjalnych nabywców takich nieruchomości. Szacunku nieruchomości dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Rzeczoznawca stwierdził w punkcie 12 operatu, że określona wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości zawiera się w przedziale określonym przez cenę średnią i maksymalną ze zbioru nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania co wynika przede wszystkim z możliwości inwestycyjnych gruntów przylegających oraz lokalizacji, sąsiedztwa, dojazdu i jakości drogi dojazdowej a także możliwości uzbrojenia wycenianej nieruchomości. W wyniku podziału wycenianej nieruchomości dokonał się wzrost jej wartości przy czym żadna z nowopowstałych działek nie została przeznaczona pod drogi.

Organ I instancji prawidłowo zatem przeprowadził postępowanie wyjaśniające, poinformował stronę o wszczęciu postępowania, terminie oględzin oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa została dwukrotnie pismami poinformowana o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy w wyznaczonym terminie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucane w odwołaniu naruszenia art. 80 i 84 kpa nie miały zdaniem Kolegium miejsca.

Na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj:

1. art. 80 kpa w zw. z art. 84 kpa poprzez zupełnie arbitralne i nieznajdujące oparcia w zasadach logicznego rozumowania przyjęcie bez zastrzeżeń operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę J. L., podczas gdy wobec przedmiotowego operatu szacunkowego zostały złożone zastrzeżenia przez stronę w przedmiocie metodologii sporządzenia tej opinii, a zatem w przedmiocie niezbędnych elementów operatu szacunkowego, wymaganych na podstawie § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a rzeczoznawca nie przedstawił racjonalnych wyjaśnień dotyczących podniesionych zarzutów, nadto przy przedstawieniu argumentacji, uzasadniającej odstąpienie od uprawnienia zmiany wysokości opłaty - co w konsekwencji, zgodnie z zasadą wszechstronnej i merytorycznej oceny tego dowodu nakładało na organ obowiązek podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i pominięcia dowodu budzącego poważne wątpliwości.

art. 146 ust 1a u.g.n, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż został spełniony sformułowany w tym przepisie warunek wcześniejszego uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2014 r. opracowany przez rzeczoznawcę J. L. został zakwestionowany w całości przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2014 r., a wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w przedmiocie podniesionych zastrzeżeń miały jedynie zdawkowy charakter i pomijały istotę podniesionych przez stronę zarzutów.

art. 98a § 2 w zw. z art. 95 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z podziałem dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, który może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z nieruchomościami, zabudowanymi dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, a podział miał polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli odrębnych nieruchomości, co wyklucza zastosowanie art. 98a u.g.n, nadto

art. 98a § 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie, przejawiające się w uznaniu obowiązku zmiany wysokości opłaty adiacenckiej w sytuacji podziału nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis przewiduje stosowne uprawnienie, przy czym nie może budzić wątpliwości, ze ewentualne korzystanie z tego uprawnienia musi zostać poprzedzone analizą celowościową dokonanego podziału.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W myśl art. 98a ust. 1b u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W rozpatrywanym przypadku organ przeprowadził postępowanie zgodnie z powyższymi regułami. W sprawie bezspornie ustalono okoliczność dokonania podziału działki nr [...] stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. i M. M na cztery nowe działki nr nr [...], [...], [...] i [...] (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.)

Nie ulega przy tym wątpliwości, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w terminie wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n. Ponadto, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady [...] w sprawie opłaty adiacenckiej ze względu na wzrost wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, która wynosiła 30% różnicy wartości nieruchomości. Powyższe okoliczności nie były sporne.

Spór w sprawie dotyczył dwóch zasadniczych kwestii a mianowicie prawidłowości zastosowania art. 98 a § 2 w zw. z art. 95 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z podziałem dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, który może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków oraz tego, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem tej nieruchomości, w szczególności skarżący zakwestionował rzetelność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych sytuacjach. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu może więc nastąpić, o ile zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w art. 95 u.g.n., gdyż niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie.

W art. 95 pkt 1 u.g.n. mowa jest o wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli - budynków wraz z działkami gruntu niezbędnych do prawidłowego korzystania z tych budynków. Zatem przewidziany w tym przepisie podział nieruchomości nie może polegać na wydzieleniu działki gruntu, na której nie znajduje się budynek, jak również na wydzieleniu budynku wraz z działką gruntu, stanowiącego nadal przedmiot współwłasności. W przedmiotowej sprawie dokonany został podział nieruchomość o nr geodezyjnym [...] na cztery działki o nr geodezyjnych: [...], [...] - działki zabudowane budynkiem mieszkalnym stanowiącymi przedmiot współwłasności - oraz niezabudowanych działek nr : [...] i nr [...]. Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 95 pkt 1 u.g.n. Nadal dwie z wydzielonych działek wraz z posadowionym na tych działkach budynkiem będą stanowić przedmiot współwłasności, natomiast pozostałe dwie działki wydzielone zostały bez budynków.

Ponadto z samej decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że Prezydent [...] dokonał podziału działki [...] na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz M. M. w oparciu o art. 93 ust. 3 i 3b, art. 96 ust. 1 i 1a, art. 97 ust 1 i 2 oraz art. 98a ust. 1 i 1 a u.g.n.

Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości.

Powyższa decyzja podziałowa nie była kwestionowana przez strony.

Odnosząc się do drugiej kwestii mianowicie rzetelności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w ocenie Sądu (co stwierdziły również organy administracji) przygotowany w postępowaniu operat szacunkowy w sposób jasny, czytelny, w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia wzrost wartości nieruchomości, które uległy podziałowi. Przeprowadzony w nim wywód jest logiczny i zrozumiały.

Rzeczoznawca wyceniając nieruchomość dokonał analizy rynku, zestawił transakcje nieruchomości stanowiących podstawę wyceny oraz scharakteryzował rynek w ramach cech rynkowych, zestawił też cechy rynkowe i ich wagi dla tego rynku, którym był obszar Dzielnicy [...].

Rzeczoznawca ustalił cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych na przyjętym lokalnym rynku na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych.

Ustalił, że w wyniku podziału wycenianej nieruchomości dokonał się wzrost jej wartości przy czym żadna z nowopowstałych działek nie została przeznaczona pod drogi.

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego przez organy administracji a obecnie przez Sąd może nastąpić tylko we wskazanym wyżej zakresie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1894/12) "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji".

Tu również należy podkreślić, że skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji przedmiotowego operatu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje wszystkie zarzuty dotyczące sposobu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.