Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 757/15 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 października

2015 r., sygn. akt II SA/Ke 757/15 oddalił skargę A. S. na na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 w zw. z art. 59 § 2 K.p.a., stwierdziło uchybienie przez A. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z [...] grudnia 2012 r. ustalającej ww. opłatę za pobyt dziecka M. S. w rodzinie zastępczej u E. M. w wysokości świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w kwocie 1.000,00 zł miesięcznie w okresie od 28 kwietnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienia SKO w K. wyjaśniło, że decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2012 r. została doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 4 lutego 2014 r. Kolegium podniosło, że termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 18 lutego 2014 r. W dniu 17 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji bez wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak też nie uzasadniła zwłoki z wniesieniem odwołania. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji odwołanie nie może być rozpatrzone i zasadnym było wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisane wyżej postanowienie z dnia 8 lipca 2015 r. A. S. wskazała, że wnosi o przywrócenie terminu, jeżeli jest taka potrzeba. Zarzuciła, że wyrządzono krzywdę jej rodzinie poprzez bezprawne odebranie córki z domu rodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, rozpoczynającego bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2012 r. została wysłana na adres skarżącej w dniu 15 stycznia 2013 r. i z uwagi na nieobecność adresata, dwukrotnie awizowana w dniach 18 stycznia i 24 stycznia 2013 r. po czym, z powodu niepodjęcia jej w terminie, zwrócona do nadawcy 4 lutego 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na uznanie za prawidłowe (skuteczne) doręczenie zastępcze decyzji z [...] grudnia 2012 r. dokonane w trybie art. 44 K.p.a. Przesyłka była bowiem przechowywana przez operatora pocztowego, o jakim mowa w art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. przez okres 14 dni oraz pozostawiono dwa zawiadomienia, o jakich mowa w § 2 i 3 tego przepisu (adnotacje w tym przedmiocie znajdują się na kopercie zawierającej przesyłkę).

Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powoduje, że datą doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 K.p.a. jest dzień 1 lutego 2013 r., a więc 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 15 lutego 2013 r., a nie jak przyjęło Kolegium w dniu 18 lutego 2013 r., ale wobec tego, że skarżąca wniosła odwołanie w dniu 17 czerwca 2015 r., a więc ponad 2 lata po upływie ww. terminu, przyjęcie przez organ błędnej daty pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

WSA w Kielcach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w świetle art. 58 K.p.a. przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Stąd też nie był on upoważniony do badania, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy też wzywania skarżącej do złożenia wniosku o jego przywrócenie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. faktu pozostawienia przez operatora pocztowego powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. przed upływem terminu określonego w art. 44 § 2 K.p.a.,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 i 4 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż skuteczne było doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w sytuacji niezachowania przez operatora pocztowego siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 44 § 2 i 3 K.p.a.,

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na skutek naruszenia art. 44 § 1-4 K.p.a. brak było podstaw do stwierdzenia, iż doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. było skuteczne, a co za tym idzie, brak było również podstaw do stwierdzenia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nigdy jej skutecznie nie doręczonej w trybie art. 44 K.p.a., a więc w sytuacji, gdy taki termin do wniesienia odwołania jeszcze nie rozpoczął biegu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadniczym problemem, wokół którego koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej, pozostaje kwestia skuteczności doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy urząd pocztowy nie dopełnił wymogu wynikającego z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. i powtórne zawiadomienie (awizo) o możliwości odbioru przesyłki pozostawił po upływie 6, a nie 7 dni, nie doszło do doręczenia zastępczego decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W art. 44 § 1 – 4 K.p.a. ustawodawca w kompleksowy sposób uregulował instytucję doręczenia zastępczego, formułując przesłanki skuteczności oraz daty doręczenia. Zgodnie z § 1 ww. artykułu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Zgodnie zaś z § 4 art. 44 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z przepisu art. 44 K.p.a. wynika więc, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w jego trybie zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 K.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że w analizowanym przypadku wszystkie istotne przesłanki wynikające z art. 44 § 1 – 4 K.p.a. zostały spełnione. Fakt przedwczesnego powtórnego awizowania przesyłki pozostającej w oddawczym urzędzie pocztowym nie powoduje przy tym skutków tak daleko idących, jakie wywodzi autor skargi kasacyjnej. Wynikające z art. 44 K.p.a. terminy przechowywania pisma w placówce pocztowej mają stworzyć dla strony gwarancje możliwości odebrania przesyłki i zapoznania się z tym pismem w terminie nie dłuższym niż 14 dni od momentu pierwszego awizowania. Powtórne awizo stanowi dla strony informację o kolejnym terminie, w którym możliwy jest odbiór pisma, jednak dostarczenie drugiego awiza przedwcześnie nie wpływa na powyższe prawo strony, bowiem z treści art. 44 K.p.a. wynika jednoznacznie, że stronę informuje się o konieczności liczenia 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tym samym przedwczesne awizo ani nie skraca pierwotnie wskazanego 7-dniowego terminu dla odbioru pisma, ani terminu 14 - dniowego, o którym mowa w art. 44 K.p.a. Istotne jest natomiast, by - bez względu na wcześniejsze powtórne awizowanie - przesyłka była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Podobne poglądy wyrażano wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 762/08, postanowienie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1371/10, wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1944/11).

W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. została dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie przez adresata. Pierwsze awizo miało miejsce w dniu 18 stycznia 2013 r., powtórne natomiast w dniu 24 stycznia 2013 r. Zwrot przesyłki nastąpił w dniu 4 lutego 2013 r. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia w trybie zastępczym decyzji organu I instancji w dniu 1 lutego 2013 r. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 2 lutego 2013 r. i upłynął w dniu 15 lutego 2014 r., a odwołanie wniesione zostało po upływie tego terminu.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzeczenia o treści wskazanej w art. 151 P.p.s.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu. Za pozbawione uzasadnionych podstaw uznać należało także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., które także opierają się na błędnym założeniu, iż wskutek przedwczesnego powtórnego awizowania przesyłki, nie doszło do doręczenia zastępczego decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.