Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mielno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 108/22 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/425/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 108/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę E. D., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4010), zwanej dalej "MPZP", w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R i [...]-R.

Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], których dotyczą ustalenia MPZP dla terenów o symbolach [...]-R i [...]-R.

Według postanowień uchwały Nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, część II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, obszar na którym znajdują się grunty skarżącej został oznaczony jako IV.R2, gdzie IV oznacza przeznaczenie funkcjonalne pod obszar zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystycznej, zaś R2 oznacza tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (3.2, s. 42), dalej doprecyzowując, że na obszarach R2 dopuszczona jest zabudowa na podstawie przepisów odrębnych (4.3, s. 43).

Takie oznaczenie i przypisane sposoby zagospodarowania korespondują z treścią załącznika nr 5 zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mileno, w którym, według pkt I ppkt 3 – IV oznacza zabudowę zagrodową i rozwoju agroturystyki, zaś według pkt 2.2 – (R1) to tereny rolne z zakazem zabudowy, zaś (R2) – rolne z dopuszczeniem zabudowy.

Podsumowując, według postanowień studium, nieruchomości skarżącej objęto obszarem o przeznaczeniu rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej.

Z kolei, według treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki należące do skarżącej znalazły się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]-R i [...]-R, których szczegółowe przeznaczenie opisano w § 26 uchwały w sposób następujący: przeznaczenie terenu – tereny rolnicze (pkt 1 lit. a); parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – zagospodarowanie terenów rolnych zgodnie z przepisami odrębnymi, powierzchnia biologicznie czynna: 100%, powierzchnia zabudowy: nie dotyczy (pkt 2); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu – nie dopuszcza się budowy nowych budynków (pkt 5 lit. f).

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, użycie w studium sformułowania o "dopuszczalności" zabudowy zagrodowej nie mogło upoważniać prawodawcy lokalnego do wprowadzenia w istocie całkowitego zakazu zabudowy. W studium nie poprzestano na określeniu obszarów planu o przeznaczeniu rolnym (R). Już na etapie studium określono planowane przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów rolnych na tereny R1 i R2, wyraźnie wskazując, na których z nich ma obowiązywać zakaz zabudowy (R1) oraz te na tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (R2). Do uznania, na etapie i przygotowywania projektu planu, pozostawało ewentualne dookreślenie szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów R2.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie dawało możliwości samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej, Sąd stwierdził, że to od decyzji organu kształtującego najpierw treść studium, a następnie planu, zależało jak duży obszar obejmą poszczególne postanowienia studium, a przede wszystkim na ile będą one precyzyjne (poprzez wyodrębnienie i opisanie przeznaczenia terenów R1 i R2) i tym samym daleko bardziej wiążące treść przyszłego planu.

W ocenie Sądu, skoro studium wskazywało na przyszłe przeznaczenie terenów R2 w planie na tereny rolne z dopuszczalnością zabudowy zagrodowej, to sprzeczne z postanowieniami studium było wprowadzenie w planie dla terenów 22-R i 24-R niedopuszczalności budowy nowych budynków (§ 26 pkt 5 lit. f planu) i określenie powierzchni biologicznie czynnej na 100% (§ 26 pkt 2 lit. b planu). Wykazane naruszenie przepisami planu postanowień studium jest, zdaniem Sądu, oczywiste i ma charakter istotny, bowiem w sposób odmienny od studium określa możliwości zagospodarowania terenów objętych oznaczeniem [...]-R i [...]-R, obejmujących nieruchomości stanowiące własność skarżącej.

W związku z powyższym Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R

i [...]-R.

Sąd nie uwzględnił jako istotnego naruszenia procedury planistycznej, braku ujęcia na mapie aktualnego stanu faktycznego, tj. podzielenia działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], bowiem nie dostrzegł w tym zakresie jakiegokolwiek wpływu na potencjalne naruszenie interesu prawnego skarżącej, również w kontekście postanowień planu, które odwoływać miałyby się do istniejących granic poszczególnych działek ewidencyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miejska Mielna, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez uznanie, że związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza brak możliwości, konkretyzacji przeznaczenia terenu oraz przeznaczenia podobnego, pokrewnego lub zbliżonego do wynikającego z opracowania studium, oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych w planie symbolami [...]-R i [...]-R w sposób istotny narusza ustalenia studium.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez uznanie, że niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium wymagała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia dla terenów oznaczonych w planie zagospodarowania symbolami [...]-R i [...]-R, podczas gdy postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych, dla których Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia planu wprowadzają zakaz zabudowy naruszający ustalenia studium;

- art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu ponad żądanie skarżącej, gdyż skarżąca zaskarżyła uchwałę jedynie w części dotyczącej jej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]. Natomiast WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R i [...]-R które obejmują nie tylko skarżone działki, ale prawie połowę obszaru objętego uchwałą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – E. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego poza wskazywanym naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., który dotyczy odrębnego trybu eliminowania z obrotu prawnego uchwał gminy – rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnośnie kwestii zgodności MPZP ze Studium w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że wbrew ocenie Sądu I instancji plan miejscowy nie narusza Studium jeśli chodzi o rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącej znajdujących się na terenach w MPZP o symbolach [...]-R i [...]-R. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do terenu rolnego, o czym stanowi § 26 MPZP. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w Studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w MPZP o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w MPZP przekroczono granice "władztwa planistycznego". Użyte w Studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolny. Taka treść Studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę. Taką też ocenę potwierdza treść Studium dla terenu o symbolu R1, dla którego Studium wyraźnie wyklucza możliwości wyboru sposobu zagospodarowania innego niż teren rolny. A zatem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie ma tu sprzeczności pomiędzy treścią Studium w odniesieniu do terenów o symbolach IV.R2 i R1, a treścią planu miejscowego dla terenów o symbolach [...]-R i [...]-R, tym bardziej, że zaskarżona uchwała w części w odniesieniu do terenu IV.R2 ze Studium przewiduje zabudowę zagrodową (tereny RM), przez co realizuje wskazane w Studium kierunki polityki przestrzennej Gminy Mielno. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). W niniejszej zaś sprawie nie wykazano aby wskazywana treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. działek skarżącej do zabudowy zagrodowej. W takim wypadku organ planistyczny kierując się stosownymi przesłankami mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy niejako o "pozostawieniu" na tych nieruchomościach dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy, co nie zmienia faktu, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji będzie obowiązany do merytorycznej oceny pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ze szczególnym uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej.

Ponadto w tym miejscu należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy naruszenia indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej, co też determinuje zakres rozpatrywania skargi przez sąd administracyjny. Dlatego w skardze kasacyjnej trafnie sformułowano zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy posiada usprawiedliwione podstawy wskazanie, że Sąd I instancji niewłaściwe orzekł ponad żądanie skarżącej, gdyż skarżąca zaskarżyła uchwałę jedynie w części dotyczącej jej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]. Dlatego istnieją podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R i [...]-R, które obejmują nie tylko skarżone działki, ale prawie połowę obszaru objętego zaskarżoną uchwałą.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.