Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Bełżec w sprawie ponownego wykorzystania informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 22 września 2022 r. A. W. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Bełżec "w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, 2.2 oraz 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz.1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej".

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że Wójt nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Bełżec, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. W ocenie skarżącej, brak zapewnienia przez Wójta dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ponadto nieudostępnianie przez Gminę pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez Skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bełżec wniósł o jej oddalenie, wywodząc w obszernym uzasadnieniu, że prawidłowo realizuje obowiązek udostępniania danych w przestrzennych w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna.

Jak wynika z treści skargi a także wcześniejszej korespondencji skarżącej z organem, skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Bełżec bezczynność polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy Bełżec, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Skarżącej, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym (GML).

Obowiązki organów kompetentnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tworzenia i prowadzenia (w tym aktualizowania

i udostępniania), zbiorów danych przestrzennych w tym przedmiocie, regulują aktualnie przepisy rozdziału 5a (art. 67a-67c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla: planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 ). Dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów mają obejmować co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został uregulowany we wspomnianym wyżej rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, stronom sporu znana jest okoliczność, że skarżąca kierowała wnioski i żądania dotyczące nieprawidłowej jej zdaniem realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego do kilkuset gmin w Polsce. Sądowi z urzędu, jak również skarżącej, znany jest fakt, że w sprawach tych skarżąca wnosiła również skargi na bezczynność do sądów administracyjnych. Sądy administracyjne przyjęły w tym zakresie jednolity pogląd, uznający skargi na bezczynność za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego (według stanu na dzień wydania postanowienia, por. postanowienia WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r., II SA/Bk 658/22 i II SA/Bk 663/22; postanowienia WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22, z 30 września 2022 r., II SAB/Gd 96/22, z 27 października 2022 r., II SAB/Gd 109/22, z 28 października 2022 r., II SAB/Gd 114/22; postanowienie WSA w Łodzi z 20 października 2022 r., II SAB/Łd 113/22; postanowienia WSA w Poznaniu z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22; z 25 października 2022 r., IV SAB/Po 139/22 i IV SAB/Po 140/22; z 26 października 2022 r., IV SAB/Po 148/22, IV SAB/Po 149/22, IV SAB/Po 152/22; postanowienie WSA w Szczecinie z 6 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, za czym przemawia nie tylko zasadność argumentacji, ale również konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa w sytuacji analogicznych skarg wnoszonych przez ten sam podmiot.

Należy przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 137; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.

Z oczywistych względów bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy ani decyzji, ani postanowienia.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się również do wyrażanego w ww. powołanych orzeczeniach stanowiska, że zarzucana organowi bezczynność nie dotyczy wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r.,

I OSK 2748/12).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a-67c u.p.z.p., co obejmuje powszechny

i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania (por. podobnie, w odniesieniu do "Systemu Informacji Przestrzennej": postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r., II SAB/Lu 48/16).

Sąd podziela zatem w pełni wyrażany we wskazanych wyżej orzeczeniach pogląd, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

W konsekwencji, brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej.

Oceny tej nie zmienia również fakt, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.; dalej jako: u.s.g.). Przepis ten umożliwia (przez odpowiednie stosowanie art. 101) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podobnie jak art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a., przywołany przepis ustawy samorządowej umożliwia skarżenie bezczynność organu gminy jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana bezczynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak i z przepisu at. 101a ust. 2 u.s.g., który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a-67c u.p.z.p.

i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych

i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c u.p.z.p. mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o bezczynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków. Wypada zauważyć, że na tle analogicznej, ogólniejszej regulacji udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że potencjalny brak realizacji obowiązku udostępniania informacji w Biuletynie nie może być przedmiotem skargi na bezczynność, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez organ nie można także określić jako władcze. Zarówno zatem czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, który wnosi skargę na bezczynność w tym przedmiocie. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., II SAB/Łd 168/17).

Poglądy te mają pełne odniesienie do innych form "generalnych" (nie-wnioskowych) udostępniania informacji publicznej czy umożliwiania ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.