Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 lipca 2021 r. odmawiającą D. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. M. od dnia 1 stycznia 2022 r., na stałe w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie. Organ orzekł także o corocznej waloryzacji świadczenia od dnia 1 stycznia kolejnego roku kalendarzowego.

Jak wynikało z akt sprawy powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Podstawę odmowy wsparto na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z dnia 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.). Skarżąca miała ustalone prawo do emerytury.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona, pismem z dnia 27 lipca 2021 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Nie było sporne, że córka (ur. [...])posiada orzeczenie właściwej komisji lekarskiej z dnia 18 listopada 1992 r. zaliczające ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, mocą którego została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i wymagającą trwale opieki drugiej osoby. Data orzeczenia pokrywa się z datą powstania inwalidztwa. Organ wskazał, że osoba niepełnosprawna wymaga sprawowania całodobowej opieki z uwagi na upośledzenie umysłowe. Ustalono również, że skarżąca od dnia 1 marca 2020 r. ma ustalone prawo do emerytury.

Powołując się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury zasadne jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego z nich. Wskazał na regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie zbiegu innych świadczeń (art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 i art. 96 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej ustawa o emeryturach i rentach). W zakresie wnioskowanego świadczenia i prawa do emerytury jedyną podstawą odnoszącą się do zbiegu ww. świadczeń jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zatem osoba uprawniona winna móc dokonać wyboru jednego z ww. świadczeń.

Organ wskazał, że pismem z dnia 7 października 2021 r. poinformował skarżącą o przesłance negatywnej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości dokonania wyboru jednego ze świadczeń wskazując na tryb postępowania, tj. art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. W piśmie tym zwarto także wezwanie o wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

W dniu 16 listopada 2021 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia strony związane z opisem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a opieką nad córką. Wynikło z nich, że po zamknięciu firmy, w której była zatrudniona, skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy. Konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem spowodowała, że musiała zaniechać poszukiwania pracy. Wyjaśniała, że dopóki córka była mała opiekę dzieliła z mężem. Następnie córka przebywała w całodobowym ośrodku szkolno wychowawczym, co umożliwiało jej pracę. Po dwudziestu latach pracy stronie zaproponowano przejście na emeryturę dla osób sprawujących opiekę nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. Takie uprawnienia nabyła z dniem 1 marca 2020 r.

W tych okolicznościach, pismem z dnia 19 listopada 2021 r., stronę powiadomiono, że jedyną przesłanką negatywną przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury. Jednocześnie wyznaczono jej termin na dokonanie wyboru świadczenia.

Pismem z dnia 7 listopada 2021 r. strona oświadczyła, że zamierza dokonać wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w dniu 27 grudnia 2021 r. przedłożyła decyzję z dnia 9 grudnia 2021 r. wstrzymującą stronie wypłatę świadczeń emerytalnych od dnia 1 stycznia 2022 r. Tym samym - w opinii organu odwoławczego – ustała przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszych wywodach, powołując się na art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.ś.r., organ wskazał, że świadczenie przyznaje się na stałe, a to w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności ustalonej bezterminowo. Jako początkową datę powstania prawa do świadczenia organ wskazał na dzień 1 stycznia 2022 r., gdyż z tym dniem wstrzymano prawo do emerytury.

W skardze strona, zastępowana przez pełnomocnika z wyboru, zarzucała naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia od dnia 1 stycznia 2022 r. a nie od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2022 r.

Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i ustalenie na rzecz strony świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2022 r. na czas nieokreślony oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona negowała decyzję w części dotyczącej okresu od którego przyznano jej świadczenie. Powołując się na art. 24 ust. 2 u.ś.r. wskazała, że prawo do żądanego świadczenia przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Skarżąca w lipcu 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś organ I instancji nie wzywał jej do uzupełnienia dokumentacji. Tym samym brak podstaw aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne należne skarżącej od dnia 1 stycznia 2022 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od dnia 1 lipca 2021 r. Nadto wskazała, że zgodnie z art. 23 u.ś.r. brak wskazania w nim, jako dokumentu, decyzji dotyczącej zawieszenia prawa do emerytury. Na tej podstawie strona negowała pogląd organu, że dopiero z chwilą przedłożenia decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając zaskarżoną decyzję w tak nakreślonych granicach kompetencji brak podstaw do stwierdzenia, że narusza ona przepisy prawa procesowego, czy też materialnego, a ta konstatacja prowadzi do oddalenia skargi.

Odnotowania wymaga, że spór miedzy stronami dotyczy tylko i wyłącznie daty wyznaczającej okres pobierania świadczenia wnioskowanego przez stronę. W zakażonej decyzji, po przeprowadzonych w tym względzie czynnościach dowodowych, uznano, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W trakcie prowadzonego postępowania, na skutek inicjatywy organu odwoławczego, odpadła także przesłanka negatywna wykluczająca przyznanie stronie świadczenia.

Podzielając tok rozumowania organu odwoławczego, opisany w zaskarżonej decyzji, oraz działania poprzedzające rozstrzygnięcie Sąd stwierdza, że właściwie pouczono skarżącą o istniejącej (wyłącznej) przeszkodzie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz trybie postępowania, tj. możliwości i sposobie dokonania wyboru jednego ze świadczeń.

Do tych zaleceń strona się zastosowała, przedkładając w toku postępowania odwoławczego decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] wstrzymującą wypłatę świadczeń emerytalnych skarżącej z dniem 1 stycznia 2022 r.

Prawidłowo w tych okolicznościach organ odwoławczy wskazał na art. 24 u.ś.r. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają zapisy ust. 1 – ust. 4 ww. normy. Dla porządku warto przywołać ich brzmienie. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (ust. 1). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4).

Z treści przywołanych regulacji prawnych wynika jak należy ustalać okresy świadczeń, w tym spornego. Skarżąca nie neguje ustalenia wspartego na art. 24 ust. 3 i ust. 4 u.ś.r. stanowiącego, że świadczenie przyznane jest na stałe, co jasno wynika z ww. przepisów i okoliczności faktycznych sprawy.

Wątpliwości budzi ustalenie początkowej daty przyznania świadczenia. W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, poprawnie organ wskazuje, że data ta winna być łączona z wnioskiem złożonym w sposób kompletny, jak wskazuje ustawodawca – z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Przy czym powołany przepis winien być odczytywany w otoczeniu prawnym, w szczególności zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji ustalonego prawa do emerytury, co wiąże się z posiadaniem uprawnień do świadczenia emerytalnego i ich pobieraniem. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja pobierania dwóch świadczeń, wyklucza to wskazany przepis, a systemowo także art. 27 ust. u.ś.r., czy szerzej (w systemie zewnętrznym źródeł prawa) art. 95 i 96 ustawy o emeryturach i rentach.

Zatem poprawnie w treści zaskarżonej decyzji wywodzi organ, że dopiero zawieszenie prawa do emerytury otwiera drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero bowiem w dacie zawieszenia tego uprawnienia można uznać, że odpadła przesłanka negatywna opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pobierania świadczenia, a tym samym, że wniosek strony od tej daty zawiera prawidłowo wypełnione dokumenty.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (emertytalnego i pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 209/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie emerytury, które nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być wydanie decyzji zawieszającej wypłatę emerytury. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca pobierała emeryturę. Dopiero zawieszenie emerytury, w przepisanym trybie, pozwalała na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 205/22, dostępne w CBOSA).

Tezy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wobec powyższego, odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała emeryturę, podzielić należy stanowisko organu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie nie było możliwe. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data zawieszenia emerytury.

Wobec powyższego należy uznać, że organ prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r., gdyż dopiero od tej daty skarżąca zawiesiła swoją emeryturę. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 lipca 2021 r., gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia.

Końcowo niezbędne jest odniesienie się do zarzutu skargi wspartego na art. 23 u.ś.r. jako niewyróżniającego wskazanej decyzji zawieszającej prawo do emerytury pośród elementów (dokumentów) załączanych do wniosku. Argument ten nie przekonuje, gdyż katalog dokumentów załączanych do wniosku nie jest zamknięty, ustawa określa niezbędne minimum, zaś okoliczności faktyczne i prawne mogą wymóc konieczność przedstawienia innych jeszcze dokumentów, czy informacji, jeśli mają potwierdzać prawo do żądania dochodzonych świadczeń. Dowodzi tego przykład niniejszej sprawy i opisane w rozważaniach Sądu zależności wynikające z przyjętej przez organ i aprobowanej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 ww. ustawy oraz art. 95 i 96 ustawy o emeryturach i rentach w związku i konstytucyjną zasadą równości. Zaznaczyć bowiem należy, że u podstaw rozpoznawanego sporu leży wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wsparta na regułach wykładni językowej uzupełnionej dalszymi normami interpretacyjnymi (celowościową i systemową). Nakazuje ona uznanie, że w kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego mogą się mieścić osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, pod warunkiem zawieszenia prawa do ich pobierania. Odmienne odczytanie ww. normy naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020r., sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, wszystkie dostępne w CBOSA).

W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.