Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. C., K. J. i D. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. C. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

Postanowieniem z dnia [..] lutego 2013r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia E.C., K.J. i D.J. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [..] września 2011r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz wiaty wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew [...], obręb [...] gmina K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działka objęta wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie szerokości 100m od linii brzegu Jeziora [...], tym samym koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że organ ochrony przyrody zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zajmuje stanowisko w kontekście przepisów o ochronie przyrody i do jego kompetencji nie należy legalizacja zabudowy. Dalej – organ ochrony stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Odnośnie naruszenia prawa własności skarżących stwierdzono, że ograniczenie tego prawa wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w art. 24 ust. 1 przewiduje możliwość wprowadzenia określonych w tym przepisie zakazów.

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę zapisany projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób użytkowania obiektów budowlanych nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączeń, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8. Planowana zabudowa nie stanowi urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 wymienionego rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Omawiając pierwsze odstępstwo (pkt 1) organ twierdzi, że brak jest co najmniej dwóch działek przyległych do działki, na której jest planowana inwestycja (nr [...]). W powołaniu na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 484/11 organ wywodzi, że działki przyległe to takie działki, które bezpośrednio graniczą w działką inwestycyjną. Nadto nie jest wystarczające, aby jedna działka przyległa była zainwestowana. Również działka przyległa z drugiej strony musi spełniać taki warunek. Zdaniem organu planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, stąd nie może zostać zastosowane wymienione odstępstwo.

Z kolei - wskazując wyrok NSA sygn. akt II OSK 2091/11 - organ twierdzi, że odstępstwo uzupełnienia zabudowy oraz zapisów studiów uwarunkowań (innych dokumentów planistycznych) muszą być rozpatrywane łącznie. Nie mniej jednak gdyby przyjąć wykładnię przepisu rozporządzenia korzystniejszą dla inwestora tj. odstępstwa określone w § 4 ust. 5 pkt 1 mogą występować jako odrębne przesłanki, po wzięciu pod uwagę zapisów studium – nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniało odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów w pasie 100 m od jeziora.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli E.C., K.J. i D.J., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżący wywodzą, że istnieją działki przyległe do terenu inwestycyjnego podobnie zainwestowane.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013r. pełnomocnik skarżącej E.C. podniósł następujące argumenty:

Organ odwoławczy oparł się na nieobowiązującym przepisie prawa materialnego. Powołane rozporządzenie Wojewody [...] utraciło moc z dniem 24 stycznia 2013r. w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie wyznaczenia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013r, poz. [...]).

Dalej podniesiono, że organ nieprawidłowo ustalił, iż jedyną działką przylegającą do działki skarżących jest działka [...] podczas gdy do terenu inwestycyjnego przylegają nadto działki nr [...] (właściciel uzyskał w 2012r. decyzję o warunkach zabudowy i organ ochrony przyrody nie miał żadnych zastrzeżeń) oraz działka [...] (zabudowana kilkoma budynkami). Ponadto pozostaje zabudowana działka [...] znajdująca się dokładnie na linii zabudowy działek [...], [...], [...] i [...]. W ten sposób został spełniony warunek uzupełnienia już istniejącej zabudowy.

Ponadto wbrew zapisom ust. 5 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] dnia 27 listopada 2012r organ nie wykazał, aby w jakikolwiek dokonał analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak również procesowego tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Rozważając zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, Sąd doszedł do przekonania, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie nie został zaakceptowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak wskazywało pismo pełnomocnika z dnia [...] lipca 2013r. jako uzasadniający konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Faktem jest, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] utraciło moc z dniem [...] stycznia 2013r. w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [....]listopada 2012r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W dacie zatem orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał inny akt prawa, niż ten przyjęty za podstawę orzekania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nie mniej jednak mylne wskazanie podstawy prawnej nie miało w tej konkretnej sprawie żadnego znaczenia. Nowa bowiem norma prawa zawarta w przepisach Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [....] ma analogiczne brzmienie jak ta, która stanowiła podstawę orzekania w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez zastosowanie nieobowiązującej normy , ale nie mogło to mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd stwierdza, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

Organ odmawiając uzgodnienia powołał się na zapisy nr 163 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [....] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), co wyżej stwierdzono było błędne. Nie mniej jednak § 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012r. zawiera analogiczne regulacje. Uchwała ta zawiera przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawiające zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane.

W ocenie Sądu jednak organ ochrony przyrody dopuścił się naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Przed rozważaniami w tym przedmiocie konieczne jest podkreślenie, że sąd w obecnym składzie uważa, iż określone w § 5 ust. 5 pkt 1) uchwały Sejmiku Województwa [...] odstępstwa od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych należy traktować oddzielnie jako dwie niezależne od siebie przesłanki (vide wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1775/11). NSA w tym wyroku podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 484/11). WSA stwierdził, że "przepis powyższy przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych."

Taka wykładnia oznacza, że organ ma obowiązek przeanalizować oddzielnie czy jest możliwe uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz jakie zapisy znajdują się w obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela wywody organu, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Otóż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu w art. 61 ust. 1 pkt 1) posługuje się pojęciem "działka sąsiednia," jednak właśnie celowo prawodawca posłużył się w powoływanym rozporządzeniu innym terminem i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności przywołaną normą.

Strony w zażaleniu od postanowienia organu I instancji wskazały, że stan faktyczny przedstawia się inaczej niż ustalił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wskazały numery ewidencyjne konkretnych działek – ich zdaniem zabudowanych w taki sposób, że możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora [...] zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ odwoławczy wbrew normie art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych. Twierdzenia skarżących były konkretne, wskazane zostały działki zainwestowane zdaniem skarżących, pozwalające przyjąć, że są to działki przyległe do terenu inwestycyjnego i pozwalające ustalić jednolitą odległość od obiektu chronionego prawem tj. jeziora [...].

Generalny Dyrektor natomiast nie odniósł się do tych zarzutów, poprzestając na omówieniu teoretycznych problemów występujących w tego rodzaju sprawach. Tymczasem jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie sprawy w całym jej całokształcie, w tym również w kontekście nowych zarzutów strony odnoszących się do stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji (odpowiednio postanowienia) wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Zasada ta ściśle powiązana jest z regułami postępowania dowodowego tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, 78 i 107 § 3 k.p.a.

Strona postępowania ma prawo podnosić zarzuty oraz składać wnioski dowodowe nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania odwoławczego (zażaleniowego), co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do drugiego odstępstwa tj. zapisów w studium należy podnieść, że organ nie poczynił w zakresie tej przesłanki żadnych ustaleń faktycznych – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanych wyżej przepisów procesowych. Mianowicie po pierwsze nie włączył do materiału dowodowego zapisów studium, a nie jest to akt prawa miejscowego podlegający publikacji. Jedynie w wypadku, gdy mamy do czynienia z przepisem prawa – czy to powszechnie, czy miejscowo obowiązującym nie ma obowiązku załączania do akt sprawy owych przepisów. Nie stanowią one bowiem materiału dowodowego. Po drugie nie rozważył jaka jest treść zapisów tego studium i w jaki sposób uwarunkowania ze studium należy odnieść do proponowanej zabudowy. Mianowicie, czy zapisy studium dla terenu, w którym znajduje się sporna działka przewidują zagospodarowanie w formie obszarów zwartej zabudowy miast i wsi,

Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Przy czym odrębnie zostało zasądzone wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej E.C.