Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1172/14 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr 605/14 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], udzielającej Gminie I. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części oczyszczalni ścieków usytuowanej na działkach o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w T., gm. I., pod warunkiem wykonania zjazdu technologicznego od strony zachodniej budynku w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że [...] nie posiadała przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii braku przymiotu strony [...]. W uzasadnieniu wskazano, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor.

Na powyższe rozstrzygnięcie [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, że jest stroną wielu postępowań administracyjnych, cywilnych i karnych, które zainicjowała w związku z rozbudową oczyszczalni ścieków "[...]", oraz że wszystkie decyzje administracyjne wydawane dla oczyszczalni ścieków w T. wpływają na jej nieruchomość.

Rozpoznając skargę, WSA uznał, że organ nadzorczy prawidłowo ocenił legitymację skarżącej w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wyłącza to możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji – w postępowaniach tych stroną jest również tylko inwestor. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca nie byłą stroną postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie i tym samym nie mogła uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W oparciu o przedstawione argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na powyższy wyrok [...], działając przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną , zaskarżając go w całości i formułując następujące zarzuty:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na sprzeczność z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa innych podmiotów zainteresowanych procesem inwestycyjno-budowlanym.

2. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane budzi w literaturze przedmiotu wątpliwości natury konstytucyjnej, jako że ogranicza praw innych podmiotów zainteresowanych procesem inwestycyjno-budowlanym. Skarżąca kasacyjne wskazała ponadto, że co prawda art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., jednak nie oznacza to, że ta druga regulacja nie ma zastosowania w analizowanym postępowaniu. Zasięg oddziaływania obiektu budowlanego może bowiem wykraczać poza nieruchomość inwestora, w związku z czym nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Tym samym nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Jednak punktem wyjścia do analizy kręgu stron postępowania jest norma prawa materialnego będąca podstawą pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], udzielającej Gminie I. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części oczyszczalni ścieków usytuowanej na działkach o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w T., gm. I..

Kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Przepis art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. I taki stan miał miejsce w sprawie niniejszej.

Tak więc z kręgu postępowania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zostały wyeliminowane inne podmioty – nawet te, które miały interes prawny w innych prowadzonych postępowaniach związanych z jego realizacją (np. o ustalenie warunków zabudowy, pozwolenie na budowę). Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze.

Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07).

Zatem w orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy więc sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia.

Takie okoliczności nie zaistniały na tle decyzji objętej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione.

Podkreślić także należy, że sama skarżąca, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego, w tym także w skardze kasacyjnej, nie wskazywała na powyższe okoliczności, tj. na realizację inwestycji objętej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] niezgodnie z pozwoleniem na budowę a jedynie zarzucała ogólnie, że oddziaływanie tej inwestycji wykracza poza nieruchomość inwestora i obejmuje nieruchomość skarżącej - co jednak w żaden sposób nie warunkuje uznania, że została ona wykonana z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.

Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego powyższych ustaleń organ mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.