IV SA/Po 1114/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-23	
Data wpływu	2013-11-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Ewa Kręcichwost-Durchowska /sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania S. S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. S. S. zwrócił się do GOPS o udzielenie pomocy finansowej w wysokości 1000 zł na zakup żywności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz korzystanie ze świadczenia niepieniężnego w formie dożywiania. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji podniósł, że strona od wielu lat nie podejmuje żadnych działań w celu jakiegokolwiek zatrudnienia, oświadczając, że podejmie jedynie pracę jako kierowca. Strona korzysta obecnie z pomocy w formie dożywiania.

Następnie Kolegium wskazało, że odwołanie złożył wnioskodawca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii braku współdziałania i dezaktywacji zawodowej.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, że przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182.) stwarza możliwość, a nie konieczność przyznania zasiłku celowego. Jest on świadczeniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony -możliwości finansowe pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt I S.A. 1649/93, pub. ONSA z 1995 r., Nr 1, poz. 33) pozostawiając kwestię ustalenia jego wysokości uznaniu administracyjnemu. "Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczało możliwości organu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006r, sygn.akt IOSK 777/05).

Kolegium podkreśliło, iż organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a z drugiej, w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Kiedy bowiem środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Pomoc ta nie może mieć charakteru stałego-podstawowego, lecz charakter subsydiarny - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 26 kwietnia 1999r. (II SA/Ka 13 16/97, OSS 1999/4/111).

Organ podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wnioskodawca odmówił podjęcia pracy innej niż kierowca autobusu i nie podejmuje działań w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, łub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ zwrócił również uwagę, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący ma przyznane świadczenie niepieniężne w formie posiłku przez 7 dni w tygodniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S. podnosząc, że brak współdziałania na który powołuje się organ nie jest w żaden sposób udokumentowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego. Podstawę odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanej pomocy stanowił brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej.

Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać mu wnioskowaną pomoc. Sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących jak również sama postawa skarżącego w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Jak wynika z powyższego przepisu możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej ).

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto wskazać należy, iż w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brak współdziałania, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej , może wynikać z różnych przyczyn, jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję odmowną nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu organ zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonał ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa. Organ w obszernym uzasadnieniu w sposób przekonywujący opisał postawę skarżącego, którą uznać należy za postawę roszczeniową tzn. skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł.

W szczególności wskazać należy, iż skarżący nie podejmuje działań celem znalezienia pracy. Jak wynika z zaświadczenia z urzędu pracy (k. 124) skarżący nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a przyczyna wyrejestrowania stanowiło niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie. Ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, iż podejmie pracę wyłącznie jako kierowca autobusu. Powyższe znajduje również potwierdzenie w jednoznacznym oświadczeniu skarżącego z dnia [...] października 2012 r. ( k. 88 akt). Taka postawa skarżącego w sytuacji trudnych warunków na runku pracy świadczy o niechęci podjęcia działań celem przezwyciężenia sytuacji życiowej w jakiej się znalazł.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje na brak współpracy skarżącego z organem i braku chęci przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma służyć jako wsparcie, a nie jako środek do zaspokojenia wszelkich potrzeb zainteresowanej bez podejmowania z jej strony jakichkolwiek prób przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.

Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że skarżący jest objęty wsparciem pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący ma przyznany świadczenie niepieniężne w formie posiłku wydawanego w restauracji. Ponadto skarżącemu decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. przyznano zasiłek celowy na zakup środków czystości w kwocie 150 zł.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.