Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletnich L.Z. i E.Z. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 677/23 w sprawie ze skargi małoletnich L.Z. i E.Z. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego R.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lutego 2023 r. nr 010000/620/28880/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lutego 2023 r. nr 010000/620/28880/2023/WSW.

Wyrokiem z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 677/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi małoletnich L.Z. i E.Z. (dalej jako "wnioskodawczynie" albo "skarżące"), reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego – matkę R.M., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" albo "Prezes ZUS") z dnia 9 lutego 2023 r. nr 010000/620/28880/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. nr 010000/620/28880/2023/WSW Prezes ZUS działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 504), dalej jako "ustawa emerytalna", odmówił przyznania skarżącym renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak wynika z powyższego przepisu przyznanie renty rodzinnej na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym art. 83 ustawy emerytalnej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że w stosunku do ojca małoletnich, który zmarł w wieku 39 lat, udokumentowano tylko 7 lat i 10 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2000-2002, 2004-2005, 2006-2007, 2007-2014 oraz 2016-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dzieci zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wyjaśnił, iż przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Podkreślono, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Od powyższej decyzji skarżące wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do trudnej sytuacji materialnej małoletnich z uwagi na przedwczesną śmierć zobowiązanego do ich alimentacji ojca małoletnich A.Z., co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 83 ustawy emerytalnej poprzez dokonanie wyłącznie wykładni językowej wskazanego wyżej przepisu, co spowodowało pozostawienie małoletnich: L. i E. Z. bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego po stracie ich ojca, podczas gdy przy stosowaniu wyżej wskazanego przepisu należy kierować się przede wszystkim dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwagi na cel regulacji tego przepisu, tj. zapewnienia przez Państwo niezbędnych środków utrzymania krewnym (w tym przypadku dzieciom) ubezpieczonego, pomimo niespełnienia przez nich warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że ojciec małoletnich targnął się na własne życie pozostawiając je oraz ich matkę samym sobie. Nadto skarżące wskazały na trudną sytuacją materialną rodziny czego dowodem jest fakt, że dochód na członka rodziny małoletnich skarżących nie przekracza kwoty 600 złotych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (przywołano publikację M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r.; sygn. akt K 43/2002). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy emerytalnej pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r.; sygn. akt II SA 4203/01).

W ocenie Sądu meriti Prezes ZUS dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ojcu małoletnich skarżących podjęcia zatrudnienia w okresach od 2000-2002, 2004-2005, 2006-2007, 2007-2014, 2016-2018. Podkreślono także, że ojciec małoletnich skarżących nie był całkowicie niezdolny do pracy zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić dowodów w postaci kart informacyjnych leczenia szpitalnego, gdyż nie zostały one przedłożone w toku postępowania administracyjnego, a sąd dokonuje oceny decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ. Podkreślono także, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które za szczególne okoliczności uważa wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Małoletnie skarżące w toku całego postępowania administracyjnego nie przedstawiły dowodów świadczących o zaistnieniu "szczególnej okoliczność", uzasadniającej brak możliwości podjęcia przez ich ojca zatrudnienia w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Sąd meriti wskazał nadto, że okoliczność, iż to organ administracji prowadzi w sprawie postępowanie nie zwalnia wnioskodawcy od przedstawiania dowodów na okoliczność zaistnienia określonych przesłanek z art. 83 ustawy emerytalnej. Faktem jest, że polskim prawie administracyjnym istnieje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego. Nie może to jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. I OSK 1282/10) podkreślił, że w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu ojca małoletnich skarżących w dacie wydania decyzji, nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miał on wpływu. Na datę wydania decyzji nie było dowodów świadczących o tym, że brak aktywności zawodowej ojca małoletnich skarżących powiązany z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne, był wynikiem jego całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że ojciec małoletnich skarżących nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Również brak wystarczających środków do życia nie stanowi jedynej przesłanki z art. 83 ustawy emerytalnej, jak wyższej wskazano wszystkie przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji nie mógł zarzucić Prezesowi ZUS niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należało mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżących. Zatem to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić, albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Organ nie naruszył w sprawie tej przepisów postępowania. Zgromadził pełny materiał dowodowy i należycie go ocenił. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 75, 76, 77, 78, 80, 81 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie wydanej decyzji wskazuje z kolei przyczyny, z powodu których organ nie mógł uwzględnić złożonego wniosku.

Skarżące wywiodły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a - poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodu uzupełniającego z karty informacyjnej leczenia szpitalnego A.Z. z dnia 30 czerwca 2007 r. oraz z dnia 12 maja 2014 r., na fakt istnienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających zmarłemu ojcu małoletnich skarżących wykonywanie zatrudnienia w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych a nierozstrzygniętych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 79a w zw. z art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w sprawie w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, nie wykazała w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść, mimo ich istnienia w dniu wydawania decyzji przez organ.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Prezesa ZUS oraz skierowanie sprawy do rozpoznania przez organ właściwy do jej rozpatrzenia w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu powiększonej o stawkę podatku od towarów i usług, gdyż koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Ponadto skarżące kasacyjnie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Orzekając w powyżej określonym zakresie kognicji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r.; sygn. akt II GSK 318/08). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody.

W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - nie mógł tym samym naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej należy odnotować, że koncentrują się one wokół kwestii błędnej akceptacji przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ. Zasadniczy problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do pytania, czy organ dopełnił obowiązków związanych z gromadzeniem materiału dowodowego jak i czy należycie zrealizował zasadę czynnego udziału strony i zapewnił jej możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w tym czy wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony Istota problemu dotyczy przede wszystkim zastosowania w sprawie art. 79a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

Wyjaśnić należy, że dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt I GSK 924/22) przepis art. 79a § 1 k.p.a. konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28).

Wyjaśnić również należy, że wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX/el, 2019). W publikacji pod red. H. Knysiak-Sudyki, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el, 2019, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej k.p.a. (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 29–30), wskazano także, że organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, zanim przystąpi on do sporządzania decyzji.

Korelując powyższe zapatrywania z realiami rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ podjął jakikolwiek kontakt z przedstawicielką ustawową małoletnich skarżących w celu umożliwienia jej wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wydając rozstrzygnięcie zasadniczo skupił się na danych dotyczących okresów składkowych i nieskładkowych ojca małoletnich dzieci, marginalizując w istocie a limine przesłankę szczególnych okoliczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zatem podnosi autorka skargi kasacyjnej, że skoro matka małoletnich skarżących przed wydaniem decyzji nie została przez organ pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to w konsekwencji nie przedstawiła organowi dokumentów w postaci kart informacyjnych leczenia szpitalnego A.Z. z dnia 30 czerwca 2007 r. oraz z dnia 12 maja 2014 r. związanych z leczeniem nałogu alkoholowego. Istotnym jest wskazanie, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca ujawniła dowody dotyczące leczenia ojca małoletnich dzieci. Bez wątpienia okoliczności te mogły zostać przez skarżącą powołane wcześniej, gdyby miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W skardze strona skarżąca akcentowała również, że ojciec małoletnich dzieci zmarł śmiercią samobójczą, miał zadłużenie i zostawił spadek, który odrzuciła.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego brak odpowiedniego działania ze strony organu w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, podczas gromadzenia materiału dowodowego doprowadził do niekompletnego obrazu stanu faktycznego sprawy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 167/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Podnieść więc należy, że wprawdzie alkoholizm co do zasady nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, gdyż skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową, to jednakże brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą alkoholową może być uznany za usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, o ile osoba nim dotknięta podejmuje działania zmierzające do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności podejmuje stosowne leczenie. Należy przy tym wykazać, że chodzi tu permanentną walkę z nałogiem, czyli podejmowanie nieprzerwanie prób leczenia, nawet jeśli próby te są nieudane (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 1703/21).

W związku z tym okoliczności dotyczące leczenia nałogu alkoholowego zmarłego ojca małoletnich skarżących kasacyjnie mogą mieć znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczności dotyczące podejmowanych przez zmarłego prób leczenia z nałogu alkoholowego wymagają zatem wyjaśnienia i odniesienia się do nich w uzasadnieniu stosownej decyzji.

Należy także zauważyć, że wymagana przepisami liczba okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym wynosi pięć lat. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że w 10-leciu przed datą zgonu ojciec małoletnich skarżących wykazał 4 lata, 8 miesięcy i 22 dni, w tym 4 lata, 7 miesięcy, 19 dni okresów składkowych; 1 miesiąc, 3 dni okresów nieskładkowych, a więc relatywnie długi okres.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku gdy między wymaganą a rzeczywistą ilością okresów składkowych różnica jest niewielka to wnioskującemu łatwiej jest wykazać przed organem, że dążył do spełnienia wymogów ustawowych, ale wskutek zewnętrznych i niezależnych od jego woli szczególnych okoliczności nie był w stanie wypracować odpowiedniej ilości (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r.; sygn. akt III OSK 207/23).

W kontekście powołanych faktów trzeba nadto wyeksponować, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku stan całkowitej niezdolności do pracy ustawodawca połączył z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności, którą ocenia się na dzień wydania decyzji. Przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć, co oczywiste, różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. W sprawach takich jak rozpatrywana rzeczą organu jest zatem poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia ad casum oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne.

Konkludując uznać należy, że w realiach tej sprawy zbyt wiele okoliczności wpływających na stan faktyczny nie zostało rozpatrzonych przez organ, aby uznać w sposób bezsporny - co nieprawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji - że nie miałoby to wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji kategorycznego w istocie stwierdzenia organu, że w przypadku zmarłego ojca małoletnich skarżących niespełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym było w tej sytuacji przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Zatem konieczne jest, aby organ uzupełnił materiał dowodowy o pełną dokumentację medyczną A.Z., a nadto rozważył, czy w sprawie wystąpiły "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, mogące usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej wymienionego w wskazanych przez organ okresach w 10-leciu przed datą zgonu. Co ważne, organ winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a., mając na uwadze, że skarżące kasacyjnie nie mogą ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżących kasacyjnie w ramach prawa pomocy albowiem wynagrodzenie takie, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 oraz art. 258 i n. P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.