Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1241/22 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 324/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1241/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.D. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 23 sierpnia 2022 r. oraz zasądził od WINB na rzecz B.D. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn., zm. zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (zwanego dalej: PINB) z dnia 8 lipca 2020 r. nr 112/2020 znak: PINB.7355.I.44.JG.2020.MG nakazującą B.D. oraz M.D. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy) - zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w T., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez dokonanie demontażu traka taśmowego wraz z torowiskiem oraz:

1. rozbiórkę wykonanego fundamentu betonowego, o szerokości 1,5 m i łącznej długości 15 m, zlokalizowanego pod trakiem taśmowym i torowiskiem;

2. rozbiórkę wykonanej konstrukcji osłonowej z plandeki, zlokalizowanej od strony zachodniej usytuowanego traka taśmowego, mającej na celu zabezpieczenie przedostania się wiór drzewnych, na teren działki sąsiedniej o nr ew. [...] w T.

— jako pozostałych części ww. obiektu składających się na całość techniczno-użytkową.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu było tylko błędne określenie jej adresata.

W skardze kasacyjnej B.D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.; zwanej dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów z dokumentów przedłożonych do akt sprawy i w konsekwencji błędną i wadliwą ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, jedynie w oparciu o wyjaśnienia strony postępowania administracyjnego, iż wykonany trak taśmowy przeznaczony jest nie na użytek własny, ale do przemysłowej obróbki drewna;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż okoliczność przeznaczenia traku taśmowego została w sposób wystarczający udokumentowana, pomimo pominięcia przeprowadzenia przez organ I i II instancji postępowania dowodowego w tym zakresie, a to wobec braku przesłuchania świadków w osobach okolicznych mieszkańców, jak i samych stron postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie dowodów i błędnego ustalenia co do przeznaczenia instalacji do obróbki drewna (trak taśmowy) oraz sposobu jej użytkowania i celu dla jakiego powstała, i odrzucenie możliwej kwalifikacji jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez błędne przyjęcie, iż budowa traka taśmowego na użytek własny jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy taka ocena jest przedwczesna i nie uwzględnia stanowiska organu planistycznego - Gminy J., która dopuszcza wykonanie fundamentu pod trak na użytek własny;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez brak zastosowania procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych, w sytuacji gdy niezgodność budowy instalacji do obróbki drewna (trak taśmowy), nie jest w sposób oczywisty niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia 19 września 2022 r. znak: BZP.6724.34.2022, a sama instalacja użytkowana jest na cele prywatne związane z prowadzonym gospodarstwem domowym i rolnym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że jakkolwiek zaskarżony wyrok uchyla decyzję WINB, to z uwagi na nieuwzględnienie zarzutów zmierzających do wykazania, iż wykonany trak nie jest użytkowany i przeznaczony do przemysłowej obróbki drewna, a jedynie na użytek własny, nie można podzielić ani zaakceptować w pełni prawidłowości zaskarżonego wyroku, wobec faktu, iż organ II instancji procedując na nowo sprawę, związany będzie, wobec brzmienia art. 153 p.p.s.a., stanowiskiem Sądu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenia co do właściwego przeznaczenia traktu do cięcia drewna opierają się jedynie na oświadczeniu strony postępowania, która jest w szczególności zainteresowana nakazem rozbiórki. Twierdzenia o przemysłowym charakterze traku wynikają z jego rozmiarów i fakcie składowania drzewa na działce w jego bliskim sąsiedztwie, co stwierdzono w trakcie kontroli z dnia 27 kwietnia 2020 r. Stwierdził, że wielkość i rozmiar traku nie definiują jego charakteru w zakresie przeznaczenia. To, iż istnieje możliwość przecinania na nim dużej ilości drewna oraz o znacznej wielkości, nie wpływa samo w sobie na jego przeznaczenie. Rozstrzygający w tej kwestii pozostaje faktyczny sposób użycia traku oraz to na co pocięte drewno zostaje użyte, a w szczególności czy jest ono sprzedawane i stanowi element utrzymania osoby użytkującej trak. W aktach postępowania brak jest, zwłaszcza wyjaśnień poprzedniego i aktualnego właściciela działki oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy mogliby wskazać jak często trak jest użytkowany i jaka ilość drewna jest na nim przecinana. Same wyjaśnienia do protokołu kontroli strony postępowania, przyjęte poza formą przesłuchania z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składane zeznania, jakkolwiek stanowią dowód w postępowaniu to powinny zostać poddane weryfikacji w świetle innych dowodów, których zgromadzenie i ocena nie powinny ani nastręczać trudności ani w sposób szczególny przedłużać postępowania. Gdyby zatem organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w pełni, w tym dokonały analizy rachunków za prąd, który jest wykorzystywany także do użytkowania budynku gospodarczego, doszłyby do przekonania, iż trak ten jest użytkowany jedynie na cele własne, a okresowa uciążliwość użytkowania wynika z sytuacji cięcia drewna w przypadku zaistnienia konieczności jego wykorzystania w ramach prowadzonego gospodarstwa. Pominięto także ustalenia co do przeznaczenia zalegającego na działce w dniu kontroli z dnia 27 kwietnia 2020 r. materiału w postaci desek/tarcicy i innych elementów drewnianych, a więc czy związane są one z potrzebami własnymi, czy przeznaczone są na cele inne aniżeli prowadzonego gospodarstwa, w tym rolnego. Dopiero całokształt tych okoliczności może pozwolić na ocenę przeznaczenia i sposobu użytkowania traku i rozważenia ewentualnej kwestii jego legalizacji z uwzględnieniem zaświadczenia Wójta Gminy J. z dnia 19 września 2022 r., w którym wskazano, iż częściowe utwardzenie terenu działki celem posadowienia piły taśmowej na użytek własny jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. W niniejszym stanie faktycznym wobec błędnego założenia, iż wykonany trak jest obiektem przemysłowym, nie podjęto dalszych działań zmierzających do ustalenia, jaki jest jego związek funkcjonalny z budynkiem mieszkalnym, a w szczególności z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym i czy trak i jego funkcjonowanie nie jest niezbędne dla bieżącego działania obiektów wchodzących w skład gospodarstwa. Nie przesądzając zatem czy taki związek zachodzi, to zebrany materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do rozstrzygnięcia w tym zakresie, z uwagi na uchybienia w toku postępowania administracyjnego, a konkluzja Sądu wykluczająca taką możliwość pozostaje przedwczesna i nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 p.b. jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1.p.b. Dlatego też, jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki nie są jednoznaczne o tyle, iż nie wprowadzają generalnego zakazu zabudowy, który mógłby prowadzić do konkluzji o niezgodności wykonanego obiektu z zapisami planu, ale dopuszczają zabudowę taką jak zarówno usługi komercyjne i rzemiosło w zakresie niezbędnym dla funkcjonowania przeznaczenia podstawowego, ale także inne usługi produkcyjne wzbogacające funkcję podstawową. Tak ustalony porządek planistyczny daje możliwość wykonania instalacji do cięcia drewna zarówno w ramach prowadzonej usługi jak też użytku własnego na potrzeby własnego gospodarstwa, w tym gospodarstwa rolnego. Ponadto skarżący pozyskał zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia 19 września 2022 r., w którym wskazano, iż częściowe utwardzenie terenu działki celem posadowienia piły taśmowej na użytek własny jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Uznając, iż trak czy też wskazana w treści zaświadczenia piła taśmowa mogą pozostawać w zgodności z planem o ile służą do użytku własnego, to wobec twierdzeń zawartych zarówno w treści skargi jak i skargi kasacyjnej należałoby przyjąć, ze wykonana instalacja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaniechanie zobowiązania inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego doprowadziło do stanu, w którym inwestor walcząc z zaniechaniem organu wystąpił samodzielnie o stosowne zaświadczenie celem wykazania, iż brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, z pominięciem procedury legalizacji. Sąd I instancji, jakkolwiek orzekający na podstawie akt sprawy z dnia wydania decyzji, oceniając zgodność inwestycji z zapisami uchwalonego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego winien był dokonać weryfikacji ustalenia organów i jego zasadności wobec przedłożonego stanowiska organu gminy właściwej miejscowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że na działce nr ew. [...] w T. wykonano roboty budowlane polegające na realizacji elementu betonowego stanowiącego fundament betonowy pod torowisko piły taśmowej o wymiarach zewnętrznych 15 m x 1,5 m na których usytuowano piłę taśmową wraz z torowiskiem, która zlokalizowana jest w odległości około 1 m od działki sąsiedniej usytuowanej od strony zachodniej o nr ew. [...]. Na ogrodzeniu pomiędzy działką o nr ew. [...] i [...] zamontowano plandekę w celu zapobiegnięcia przedostawania się wiór drzewnych powstałych podczas pracy piły w kierunku działki sąsiedniej o nr ew. [...] w T. Maszyna do przecinania wzdłużnego drewna posiada urządzenia hydrauliczne oraz instalację elektryczną. Energia elektryczna do ww. maszyny dostarczana jest przewodem elektrycznym z budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w T. Działka o nr ew. [...] m T. została utwardzona tłuczniem. W toku kontroli stwierdzono również, że na działce składowane są deski/tarcica, jak również inne elementy drewniane pozyskane z dokonanej obróbki drewna. Rozmiar, możliwość przecinania dużej ilości drewna oraz o znacznej wielkości i okoliczność składowania w bliskim sąsiedztwie znacznych ilości desek i innych elementów drewnianych pozyskanych z dokonanej obróbki drewna, nie pozwalały dać wiary twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w zakresie wykorzystywania traku tylko i wyłącznie na własne potrzeby. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Powyższe ustalenia faktyczne uzasadniały dokonaną przez Sąd I instancji kwalifikację wykonanych robót budowlanych, w wyniku których powstała budowla jako całość techniczno - użytkowa, na którą składa się fundament betonowy, trak z torowiskiem oraz konstrukcja osłonowa z plandeki. Wszystkie te elementy są ze sobą powiązane i dopiero łącznie stanowią budowlę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 p.b. pod pojęciem budowli rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko WINB, zgodnie z którym stanowiące przedmiot postępowania legalizacyjnego przedsięwzięcie należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym oraz innych przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Dopiero po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji (wyrok NSA z 6 lutego 2025 r., II OSK 1351/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ nadzoru budowlanego może od razu ustalić, że budowa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo, że narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki bez uprzedniego wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych, nawet jeśli nie są one jeszcze zakończone. Stwierdzenie zatem, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie uniemożliwiające jego zlokalizowanie na nim, jest ustaleniem równoważnym uznaniu, iż brak jest możliwości doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a ten wniosek nakazuje organowi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. (por. wyroki NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 117/18; z 17 maja 2023 r., II OSK 1654/20; z 24 września 2024 r., II OSK 2701/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Działka, na której zlokalizowano sporną budowlę objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Jordanów nr XXVI/169/05 z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr 332, poz. 2492). Działka ta zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem TM2. Dla terenów tych ustalono przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania oraz przeznaczenie dopuszczalne - agroturystyka, rzemiosło, usługi komercyjne, w zakresie niezbędnym do funkcjonowania przeznaczenia podstawowego oraz inne usługi produkcyjne wzbogacające funkcję podstawową realizowane na zasadach indywidualnych uzgodnień z władzami sanitarnymi i ekologicznymi. Zaleca się maksymalny procentowy udział przeznaczenia dopuszczalnego w przeznaczeniu podstawowym na poziomie 40%. Ponadto w § 24 pkt 5 planu wskazano, że budowę nowych obiektów należy realizować z zachowaniem wymogów ochrony środowiska tzn. uciążliwość realizowanych obiektów oraz prowadzonej działalności winna się zamykać w granicach działki użytkownika i nie powinna kolidować z funkcją podstawową.

Prawidłowa była ocena Sądu I instancji uznająca wykonane roboty budowlane jako niezgodne z powyżej cytowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna budowla nie stanowi usług oraz infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, która stanowi przeznaczenie podstawowe dla przedmiotowego terenu. Ponadto uciążliwości związane z funkcjonowaniem zabudowy nie zamykają się w granicach działki, na której została zrealizowana. Oceny w zakresie niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przedłożone przez skarżącego kasacyjnie zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia 19 września 2022 r. Zaświadczenie to obejmuje wyłącznie "częściowe utwardzenie terenu działki celem posadowienia piły taśmowej na użytek własny". Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że zaświadczenie nie dotyczy przedmiotu postępowania administracyjnego. W konsekwencji już na etapie oceny, o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 p.b. organ uprawniony był do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.