II SA/Wr 21/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-13	
Data wpływu	2013-01-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alicja Palus
Andrzej Wawrzyniak
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów	
Sygn. powiązane	I OSK 1471/13	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; art. 20; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454; art. 46, 47; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi M.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1092/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku tut. Sądu z dnia

10 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 644/10 uchylającego decyzję odwoławczą w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na skorygowaniu błędu w ewidencji i przywróceniu pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek nr ... w P.. Według przytoczonych ustaleń wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło na wniosek. W uzasadnieniu wniosku podano, że pierwotnie na mapach geodezyjnych wytyczono ścieżkę pomiędzy działkami nr 262 i 259/11, która umożliwia dostęp pieszy do działek nr 228/1 i 262 od strony drogi gminnej nr 355, chociaż ścieżki tej nie oznaczono numerem. Organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku, gdyż przy założeniu ewidencji gruntów ujawniono działki nr 259/11 i 262 mające wspólną granicę. Jedynie według dokumentów z katastru pruskiego istniała ścieżka stanowiąca część działki nr 228. Organ odwoławczy utrzymał decyzję odmowną w mocy. W ocenie tut. Sądu organ powinien najpierw wyjaśnić, czy skarżący posiada interes prawny. Z powołanych przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego wynika bowiem, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób (organów, jednostek organizacyjnych). Jedynie te osoby mogą mieć interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym. Pozostałe podmioty powinny wykazać posiadanie interesu prawnego. Skarżący jest właścicielem działki nr ..., zaś wniosek nie obejmuje zmiany parametrów tej działki, lecz działki

nr ... oraz kwestionuje istnienie wspólnej granicy pomiędzy działkami nr .... Sąd podkreślił, że nawet w przypadku uznania skarżącego za stronę, to nie postępowanie ewidencyjne służy korygowaniu granic, czyli zasięgu prawa własności działek, gdyż ewidencja jedynie rejestruje odpowiednio udokumentowany stan nieruchomości, w oparciu o dokumenty powstałe poza tym postępowaniem.

Sąd odwoławczy ocenił, że w powołanym wyroku nie nastąpiło naruszenie art. 28 k.p.a. Sam skarżący nie wskazał materialnoprawnej podstawy przysługującego mu interesu w określonym rozstrzygnięciu sprawy. Organ powinien wyjaśnić kwestię interesu prawnego skarżącego we wszczęciu i uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, o ile określone żądanie skarżącego w ogóle może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Oceny i wskazania tut. Sądu nie budziły więc zastrzeżeń.

Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze. Jak

wskazał, wniosek skarżącego dotyczył ,,skorygowania oczywistego błędu w

ewidencji geodezyjnej i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie

działek ... w P., uwzględniającego istnienie działki

geodezyjnej znajdującej się pomiędzy działkami 259/11 i 262 i nazwanej w

dalszej części pisma Działką", poprzez przywrócenie w ewidencji pierwotnego przebiegu granic Działki oraz działek przyległych, uregulowanie stanu prawnego

Działki, wszczęcie procedur zmian w księgach wieczystych. Według

skarżącego na niemieckich i polskich mapach powojennych wytyczona jest

kamieniami granicznymi ścieżka czyli tzw. Działka. Odmawiając wprowadzenia

zmian w ewidencji Starosta podał, że przebieg granic ustalono przy założeniu

ewidencji w 1959 r. Poza dokumentami z zasobu, w katastrze pruskim

występuje teren ,,kamienne schodki i ścieżka" jako część składowa działki

nr 228.

Po uchyleniu decyzji odwoławczej skarżący wystąpił o wskazanie

dokumentacji mającej świadczyć o włączeniu Działki do działki nr 262 oraz o ustosunkowanie się przez organ do dokumentacji świadczącej o tym, że

teren ten nie stanowił części działki nr 262 do lat osiemdziesiątych. Podał

następnie, że w sprawie nie są istotne granice działek nr .... W latach

80-tych ubiegłego wieku nastąpiło bezpodstawne zniknięcie spornej ścieżki z katastru.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ na wstępie przytoczył wiążące (art. 153 p.p.s.a.) oceny i wskazania zawarte w powołanych wyrokach. W szczególności, że interes prawny wynika z konkretnej normy prawnej. Prowadzenie postępowania z udziałem określonego podmiotu nie oznacza, że staje się on stroną w znaczeniu materialnym. Jednak odwołanie skarżącego od adresowanej do niego decyzji wszczęło postępowanie odwoławcze. Organ powinien natomiast ustalić, czy odwołujący się ma przymiot strony. Dokonując rozważań w tym zakresie organ omówił stan prawny wynikający z art. 20 p.g.k. oraz § 46 rozporządzenia odsyłający do § 10 i 11, z których to przepisów wynika krąg podmiotów mogących mieć interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym. Kolejno organ omówił ogólne przesłanki bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powołując wyrok I OSK 666/07. Skarżący nie był pozbawiony możności wykazania, że chociaż nie należy do wspomnianego kręgów podmiotów, to jednak przysługuje mu interes prawny w nin. sprawie. Jednak przymiotu tego nie wykazał. Nadal kwestionował jedynie przebieg granic pomiędzy działkami stanowiącymi własność innych osób. W tej sytuacji zachodziły podstawy do stosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego zwalniało organ od rozważenia kwestii merytorycznych lub zarzutów podniesionych w odwołaniu niestrony.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie

art. 28 k.p.a., niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania w związku z § 46 rozporządzenia, naruszenie art. 136 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że według § 46 aktualizacja danych zawartych w ewidencji mogła nastąpić również z urzędu. Skarżący domagał się podjęcia przez właściwy organ czynności z urzędu, w celu skorygowania omyłki polegającej na niewyrysowaniu jednej linii na mapie w czasie modernizacji operatu kartograficznego. Organ powinien zastosować uznanie administracyjne, pozwalające mu na działanie również z urzędu. Skarżący przyznał, że być może właściwą drogą załatwienia sprawy byłoby rozgraniczenie, ale uznał jego przeprowadzenie za zbędne. Skarżący nie zgodził się z poglądem, że na nim spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego w sprawie. Skoro jednak zobowiązuje się go do tego, to wskazał na źródła przysługującego mu interesu, a mianowicie art. 144 i 222 k.c. regulujące kwestie immisji pośredniej, gdyż likwidacja ścieżki ogranicza dostęp z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, a przez to stanowi immisję pośrednią. Kolejno przepisy dotyczące dróg publicznych, skoro nastąpiło bezprawne zlikwidowanie fragmentu drogi gminnej. Dalej wskazał na interes prawny wynikający z obowiązku ochrony znaków granicznych

(art. 38 p.g.k., art. 152 k.c.). Powołał ponadto prawo o ochronie mienia (art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż wydzielone dojście do nieruchomości skarżącego, stanowiące pierwotnie jej część będące drogą publiczną z uwagi na dokumenty, mapy i ugruntowane stosunki miejscowe, zostało zlikwidowane wskutek bezprawnej zmiany granic. Skarżący podkreślił brak sporu między zainteresowanymi właścicielami działek. Dlatego sprawa ma charakter administracyjny, zaś skarżącego pozbawiono prawa do sądu. Organy pominęły cały szereg dowodów z dokumentów.

W końcu skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego w celu wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W uzupełnieniu skargi skarżący nadal podkreślał, że zwrócił się do organu o skorygowanie pierwotnego błędu, nie zaś dokonanie zmiany w operacie. Skarżący mógł o to wystąpić jako obywatel, ale ponadto posiada własny interes prawny. Możliwe byłoby również wszczęcie postępowania o rozgraniczenie z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według utrwalonego w praktyce sądowej stanowiska prawnego (o którym pisał sam skarżący w skardze, cytując uchwałę NSA OPS 16/98), stwierdzenie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony u odwołującego się uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W nin. sprawie wykazanie posiadania tego interesu przez skarżącego powinno polegać na wskazaniu jego materialnoprawnej podstawy, przez powołanie art. 28 k.p.a. w związku z określonymi przepisami prawnym oraz przytoczenie konkretnych okoliczności dowodzących powiązania między powołanymi normami prawnymi a sytuacją czy sferą prawną skarżącego. Skarżący podjął taką próbę w skardze. Jednak jak wywodził, organ powinien z urzędu w oparciu o przytoczenia i dowody oferowane przez skarżącego poszukiwać istnienia jego interesu prawnego. Z uwagi na stan związania Sądu w nin. sprawie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w cyt. na wstępie wyrokach oraz wobec treści zaskarżonej decyzji, badanie legalności czynności podjętych przez organy powinno koncentrować się na kwestiach prawidłowości stosowania art. 153 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z unormowaniami ustawowymi powołanymi przez organ, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Należało również odnieść się do wskazanych przez skarżącego źródeł mającego mu przysługiwać interesu prawnego. Należy od razu zaznaczyć, że rozstrzygnięcia wymagał problem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania odwoławczego na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, wobec którego w pierwszej instancji wydano decyzję odmowną, nie zaś problem istnienia podstawy do wszczęcia przez organy z urzędu postępowania ewidencyjnego czy jeszcze innych, o których wspominał skarżący. Jedynie z uwagi na treść zarzutów skargi należy wzmiankować, że możność wszczęcia postępowania z urzędu nie ma nic wspólnego z problematyką prawną przedmiotu postępowania bądź uznania administracyjnego. Skarżący nie mógł skutecznie zarzucić organowi naruszenia

art. 136 k.p.a. i art. 80 k.p.a. związanego z nienależytym rozważeniem okoliczności przytoczonych przez skarżącego dla wykazania przysługiwania mu interesu prawnego, skoro skarżący przed organem takich okoliczności nie przytoczył, twierdził jedynie, że działa ,,na podstawie legitymacji strony wynikającej z zapisów prawa dotyczących immisji pośredniej, w wyrażonych w art. 144 k.c. i w pewnej mierze art. 252 k.c.

Bez wątpienia zmiana charakteru spornego fragmentu terenu z drogi pieszej służącej jako dojście do działki ..., również do działki ... i wschodniej części działki ..., na teren prywatny, w sposób istotny wpłynęła na warunki korzystania z działki ..." (wniosek z dnia 23 października 2012 r. w aktach administracyjnych). W treści wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wywodził, że jego ,,interes prawny wynika z faktu, że nieumocowana prawnie zmiana granic działek 262 i 259/11 zakłóciła dostęp do działki 228/1 ponad miarę wynikającą z pierwotnego przeznaczenia Działki oraz ustalonych stosunków miejscowych. Naruszono w ten sposób zapis art. 144 k.c. ... zmiana granic ma wszelkie znamiona pośredniej immisji ...". W treści wniosku skarżący wywodził, że tzw. Działka wchodziła pierwotnie w skład działki nr.... Po podziale powstały działki nr ... (skarżącego) i ... (droga Skarbu Państwa), zaś Działka nie została oznaczona żadnym numerem. Skarżący wnioskował alternatywnie włączenie Działki do drogi gminnej 355, bądź włączenie jej do działki 228/1 wraz z ustanowieniem tam służebności przejścia na rzecz działki 262, bądź wyodrębnienie jej jako działki nr .... Zwracał uwagę, że obecnie Działka powiększa działkę ..., której właściciel nie sprzeciwia się tym wnioskom.

Uwzględniając powyższe fragmenty twierdzeń skarżącego, należało uznać za uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie odniósł się do tych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji. Organ wywodził, że osoby nie wymienione w § 10 i 11 rozporządzenia mogą wykazać posiadanie interesu prawnego, aby następnie wyrazić ocenę, że skarżący nie jest stroną, bowiem nie należy do osób wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia. Tymczasem skarżący podjął próbę wykazania własnego interesu prawnego i uzasadnienie decyzji powinno dotyczyć głównie tej kwestii, nie zaś ubocznych kwestii bezspornych.

Jednak w ocenie Sądu uchybienie procesowe organu nie było istotne w rozumieniu

art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Twierdzenia skarżącego nie wykazały bowiem przysługiwania mu interesu prawnego w nin. sprawie. Istotne było, że organ przeprowadził trafną wykładnię art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

(Dz. U. Nr 38, poz. 454), o czym przekonuje chociażby podzielony przez Sąd wywód prawny w wyroku NSA I OSK 1327/09 (w systemie Lex), uznający w szczególności osoby nie będące właścicielami działek za niestrony w postępowaniu ewidencyjnym.

Jak zaznaczono, skarżący nie kwestionuje tego, że nie należy do kręgu stron wyznaczonych powołaną ustawą. Twierdzenia skarżącego dowodzą zaś jedynie istnienia po jego stronie interesu faktycznego, bowiem jest on subiektywnie przeświadczony, że korzystanie przez niego z cudzej nieruchomości w sposób odpowiadający treści służebności przechodu i nie kwestionowane przez jej właściciela, może ulec bliżej nieokreślonemu zakłóceniu, jeżeli przedmiot tego korzystania nie zostanie wyodrębniony geodezyjnie z tej nieruchomości. Twierdził przy tym, że wyodrębnienie to uprzednio istniało lub powinno zaistnieć przy urządzaniu ewidencji, zatem zostało bezzasadnie usunięte z ewidencji lub bezzasadnie do niej nie wprowadzone. Jednocześnie skarżący przedstawił propozycje skorygowania granicy tej nieruchomości przez wydzielenie z niej przedmiotu korzystania (ścieżki) na rzecz nieoznaczonego nowego właściciela, bądź przyłączenie tego terenu do nieruchomości innych właścicieli działek sąsiednich. Skarżący pominął, że organ ewidencyjny nawet na żądanie stron nie mógłby dokonać wnioskowanego skorygowania przedmiotów własności kilku nieruchomości, a co dopiero na wniosek osoby trzeciej. Skarżący nie ma racji, że dla załatwienia spraw dotyczących prawa własności lub służebności powołane są albo sądy powszechne, albo organy administracji publicznej. Powinno być oczywiste, że w obrębie prawa cywilnego skutki prawne powstają głownie w wyniku czynności prawnych. Organ ewidencyjny jedynie zarejestruje stany prawne powstałe poza obrębem postępowania ewidencyjnego. Skarżący nie dlatego korzysta ze ścieżki, że figuruje ona lub powinna figurować w ewidencji gruntów, ale dlatego, że ścieżka jest urządzona w terenie, zaś jej właściciel nie sprzeciwia się temu korzystaniu. Wyodrębnienie ścieżki z ewidencji bądź jego brak nie ma żadnego wpływu na możność korzystania z niej. Skarżący nie rozumie pojęcia immisji pośrednich. Organ ewidencyjny nie zlikwidował ścieżki, ani drogi gminnej. Korzystanie przez skarżącego z tego terenu nie ma związku z obowiązkiem ochrony znaków granicznych, zaś z istnienia tego obowiązku nie wynika możność domagania się od organu ewidencyjnego aby wszczął na wniosek skarżącego postępowanie w celu skorygowania przebiegu granic cudzych działek. Organ nie naruszył mienia skarżącego przez to, że nie uznał go za legitymowanego do żądania korekty w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wydzieleniu z cudzej nieruchomości części terenu, z której faktycznie korzysta. Wreszcie należy stwierdzić, że opinia biegłego ani nie mogła służyć udowodnienia przymiotu strony, ani nie była dopuszczalna w postępowaniu sądowym (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Sąd nie mógł ponadto odnieść się do kwestii merytorycznych. Gdyby skarga okazała się zasadna, Sąd i tak pozostawił by rozstrzyganie tych kwestii organowi. Skarga okazała się bezzasadna i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., uległa oddaleniu.