II SA/Wa 750/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-07	
Data wpływu	2016-05-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania
Iwona Maciejuk
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2864/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1445; art. 12 pkt. 8 lit. i; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 406; art. 13 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151, art. 132; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Powiatowe Centrum Kultury i Promocji w M., w części dotyczącej § 6 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały – oddala skargę –	
Uzasadnienie
Rada Powiatu G., uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Powiatowe Centrum Kultury i Promocji w M., działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445) oraz art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), w Statucie Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. zawartym w załączniku nr 2 uchwaliła m.in. w § 6 ust. 2, że "Centrum Kultury może prowadzić działalność gospodarczą wg określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach", zaś w ust. 3, iż "Centrum Kultury może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczności powiatu [...]".

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 poz. 1445), stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 2 i 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały. W uzasadnieniu podał, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, zaś według ust. 2 pkt 6 tegoż przepisu, statut zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym, a zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej i niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje nieważnością uchwały. Statut instytucji kultury powinien w szczególności zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja ta zamierza działalność taką prowadzić, ponieważ jest to obligatoryjny element statutu. Powołując się na stanowisko judykatury stwierdzono, że niewystarczające jest ujęcia w treści statutu instytucji kultury postanowień, przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy i nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Taki zapis pozwala na formułowanie przez podmiot odrębny od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego postanowień dotyczących prowadzenia przez instytucję kultury działalności wykraczającej poza działalność kulturalną. Ponadto uregulowanie nakazujące stosowanie "ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Statut władny jest normować tylko te materie, do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Niezależnie od powyższego wskazano, że w żadnym wypadku nie można więc uznać, iż statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Stąd też zakwestionowane przepisy Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzono w dalszej części, że są to jedyne postanowienia w Statucie Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M., których przedmiotem uczyniono prowadzenie przez tą instytucję działalności innej niż kulturalna. Co do § 6 ust. 2 Statutu, zauważono, iż przewiduje on expressis verbis możliwość prowadzenia przez Centrum Kultury działalności gospodarczej, zaś co do szczegółów odsyła już tylko do "określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach". Nie można w tej sytuacji uznać, aby takie lakoniczne uregulowanie zawierało kompleksowe i precyzyjne wskazania dotyczące ewentualnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Centrum Kultury. Zacytowany § 6 ust. 2 Statutu Centrum Kultury i Promocji w M., zawiera ponadto nieprawidłowe odesłanie do aktów prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, co dodatkowo jest niedopuszczalne w przypadku aktów prawa miejscowego. Z analogicznym naruszeniem prawa rzecz się ma w drugim zakwestionowanym przypadku, tj. w postanowieniu zawartym w § 6 ust. 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M., bowiem zapis ten jest jeszcze bardziej lakoniczny od postanowienia zawartego w § 6 ust. 2 Statutu i zdecydowanie nie można uznać, aby zacytowane jednozdaniowe i bardzo ogólnikowe postanowienie zawierało kompleksowe i precyzyjne wskazania dotyczące prowadzenia przez Centrum Kultury działalności innej niż kulturalna, a także, w tym przypadku, innej niż gospodarcza, ponieważ nie można na jego podstawie odczytać zwłaszcza przedmiotu takiej działalności, dopuszczonych przez organizatora zasad ani sposobów jej prowadzenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta Powiatu G. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu podał, że Wojewoda oparł swoje stanowisko przede wszystkim na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Wr 673/12 oraz wyroku tego samego Sądu z dnia 2 października 2013 r. sygn. IV SA/Wr 303/13. Natomiast z tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2013/12 wynika, że z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. (...). Postanowienia statutu w tej materii winny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie. W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi o podstawowy zakres działalności i organizator ma pewną dowolność w kształtowaniu zakresu działalności tworzonej instytucji kultury. W dalszej części powołując się na stanowisko judykatury wskazano, że akty prawa miejscowego są aktami podstawowymi, stanowionymi w oparciu o stosunkowo szeroko określoną klauzulę konstytucyjną umożliwiającą działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego. Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń, chyba że przepis upoważniający określa wyraźnie zakres spraw przekazanych do regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie sformułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Zatem w przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi o ramy działalności kulturalnej polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy, na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Statut Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. zawiera zakres podstawowej działalności kulturalnej w § 5, który spełnia powyższe wymogi. Ponadto organizator ma prawo wymienić w statucie przykładową działalność inną niż kulturalna, nie musi jej wskazywać w sposób rozbudowany, gdyż nie zawsze jest możliwe objęcie wszystkich działań, zdarzeń, jednoznaczną normą. Wobec tego nie można uznać, że kwestionowany przez Wojewodę zapis dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej oraz podejmowania innych działań wynikających z potrzeb społeczności powiatu [...] jest naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Taki sposób tworzenia przepisów nie jest sprzeczny z ogólnymi zasadami tworzenia aktów prawa miejscowego, które dają podstawę do samodzielnego uregulowania przez radę powiatu stosunków prawnych. Nie można się też zgodzić z Wojewodą, że błędem jest użycie sformułowania, iż Centrum Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach, bowiem taki zwrot jest stosowany często przy tworzeniu instytucji kultury.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktycznie i prawne wskazał, że argumentacja zawarta w skardze opiera się na tezach zaczerpniętych z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przedmiotowej sprawie nie stanowi istoty sporu, a jest nią wykładnia art. 13 ust. 2 pkt 6 oraz rozstrzygnięcie, jakiego rodzaju zapisy statutu instytucji kultury w prawidłowy sposób wypełniają dyspozycję wyrażonej w nim normy prawnej, zgodnie z którą statut instytucji kultury powinien zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Nie można zatem w sposób uprawniony przenosić bezpośrednio tez judykatury dotyczących art. 13 ust. 2 pkt 2, nakazującego określić w statucie zakres działalności podstawowej instytucji kultury, do wypełniania której zostaje ona powołana przede wszystkim i co do zasady, na kwestie związane z prowadzeniem przez taką instytucję innej działalności, ubocznej, o charakterze ewidentnie uzupełniającym i jedynie wspomagającym (tak jak to uczyniono w treści skargi). Przeciw takiemu zabiegowi przemawiają przede wszystkim względy funkcjonalne i celowościowe, zgodnie z którymi oba rodzaje działalności regulowanej statutem instytucji kultury (i jej podstawowa działalność kulturalna, regulowana na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak i ewentualna działalność inna niż kulturalna, przewidywana na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy) mają co do zasady odrębne właściwości i różny charakter, a zatem nie ma podstaw do tego, aby mogły być traktowane na zasadzie analogii. Stwierdzono, że w art. 1 ust. 1 ustawy zawarto definicję, zgodnie z którą działalność kulturalna w rozumieniu ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, i w ten sposób ustawodawca sam zakreślił ogólne i generalne granice podstawowej działalności, do wykonywania której powoływane są instytucje kultury. W całej ustawie o działalności kulturalnej brak natomiast jakichkolwiek ogólnych wskazówek, czy też wytycznych co do charakteru i rodzaju innej działalności, która może być dodatkowo prowadzona przez instytucje kultury, zatem pole regulacji pozostawione w tym względzie przez ustawodawcę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (będących jak w tym przypadku organizatorami samorządowych instytucji kultury) jest o wiele szersze i bardziej wymagające od wskazanych w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy kwestii z zakresu podstawowej działalności, czyli działalności kulturalnej. Stąd też rozwiązania prawne stosowane i akceptowane w odniesieniu do zagadnień wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, niekoniecznie muszą być automatycznie i analogicznie uznane za tak samo prawidłowe w przypadku zagadnień wskazanych w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Według konstytucyjnej zasady praworządność, o której mowa w art. 7 ustawy zasadniczej, kwestia regulowana danym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie przekraczać zakresu tego upoważnienia, jak również organ nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu G. nie wypełniła w sposób całościowy kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę, bowiem uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Powiatowe Centrum Kultury i Promocji w M., w Statucie Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. zawartym w załączniku nr 2 uchwaliła m.in. w § 6 ust. 2, że "Centrum Kultury może prowadzić działalność gospodarczą wg określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach", zaś w ust. 3, iż "Centrum Kultury może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczności powiatu [...]".

W tym miejscu stwierdzić należy, że upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zawarto w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.), w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, zaś statut według ust. 2 tegoż przepisu, zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Zatem przepis art. 13 ust. 2 zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym i zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Dodać należy, ze brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej, zaś niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Rację zatem należy przyznać organowi nadzoru, że niewystarczające jest ujęcia w treści statutu instytucji kultury postanowień, przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy i nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Taki zapis nie wyklucza formułowanie przez podmiot odrębny od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zagadnień dotyczących prowadzenia przez instytucję kultury działalności wykraczającej poza działalność kulturalną. Ponadto uregulowanie nakazujące stosowanie "ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Statut władny jest normować tylko te materie, do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zatem w żadnym wypadku nie można uznać, iż statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Zatem takie ogólnikowe uregulowanie stanowi zaprzeczenie obowiązkowi kompleksowego, pełnego i precyzyjnego wskazania dotyczące ewentualnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Centrum Kultury i zawiera nieprawidłowe odesłanie do aktów prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, co dodatkowo jest niedopuszczalne w przypadku aktów prawa miejscowego. Podobnie rzecz się ma z przepisem § 6 ust. 3 Statutu, bowiem zapis ten jest jeszcze bardziej lakoniczny od poprzednio kwestionowanego i nie sposób uznać, aby zawierało kompleksowe i precyzyjne wskazania dotyczące prowadzenia przez Centrum Kultury działalności innej niż kulturalna, a także, w tym przypadku, innej niż gospodarcza. Z tego mianowicie powodu, że nie sposób doszukać się przede wszystkim przedmiotu takiej działalności, dopuszczonych przez organizatora zasad ani sposobów jej prowadzenia.

Reasumując, powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto należy zauważyć, iż udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany. W takich przypadkach ograniczona jest autonomia jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zobligowane są do całościowego wypełnienia wymagań ustawodawcy.

Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07, oraz z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 673/12).

Zatem stwierdzić należy, że Rada Miejska zobowiązana była – zdaniem Sądu – do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy, ponieważ kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności jakiejkolwiek działalności.

Stąd też brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, stanowi istotne naruszenie prawa i prawidłowo zostały zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy § 6 ust. 2 i ust. 3.

Na koniec zaś dodać należy, że skoro Wojewoda [...] z dniach od 8 do 18 marca 2016 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, to właściwym do podjęcia aktu nadzoru był I Wicewojewoda, co wynika z treści art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.