II SAB/Op 89/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-30	
Data wpływu	2016-12-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 i 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] z dnia 21 października 2016 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - w zakresie, w jakim organ zanonimizował informację publiczną udzieloną przy piśmie z dnia 28 listopada 2016 r., 2) stwierdza, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej również Stowarzyszeniem) jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 21 października 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o udostępnienie:

1) skanów orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w latach 2013-2015 przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, działającego jako organ pierwszej i drugiej instancji,

2) informacji o tym, w ilu przypadkach w latach 2013-2015 została przez ww. Komendanta powołana komisja do zbadania zaskarżonego orzeczenia,

3) skanów sprawozdań przygotowanych przez powołane w latach 2013-2015 komisje do zbadania zaskarżonego orzeczenia,

4) informacji o tym, ile z orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez ww. Komendanta zostało zaskarżonych do sądu administracyjnego.

W dniu 3 listopada 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu poinformował Stowarzyszenie, że w 2013 r. zostały zaskarżone do WSA w Opolu trzy orzeczenia dyscyplinarne, natomiast w latach 2014-2015 na żadne z orzeczeń nie złożono skargi. Jednocześnie wskazał organ, że udzielenie informacji w zakresie punktów 1 i 3 wniosku nastąpi w terminie do 30 listopada 2016 r.

W dniu 29 listopada 2016 r. przesłano do Stowarzyszenia pismo z dnia 28 listopada 2016 r. stanowiące odpowiedź na pozostałe pytania wniosku wraz ze skanami orzeczeń dyscyplinarnych i sprawozdań komisji, które to skany zostały zanonimizowane.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2016 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 - zwana dalej w skrócie "udip"), przez niewydanie decyzji odmownej w stosunku do danych wyłączonych z zakresu udostępnionych informacji; art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 udip, przez niewykonanie w pełni wniosku. W związku z tymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, a których dostępność ograniczył bez wydania decyzji administracyjnej, a także o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku we wskazanym zakresie.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wyjaśniło, że w odpowiedzi na swój wniosek otrzymało m.in. skany orzeczeń dyscyplinarnych wraz ze zanonimizowanymi danymi, do których zalicza się dane osobowe, nazwy miejscowości, datę wydania i numer orzeczenia. Zdaniem Stowarzyszenia, anonimizacji dokonano w stosunku do danych, które mogły zostać udostępnione. Orzeczenia dyscyplinarne dotyczyły bowiem policjantów, a zatem funkcjonariuszy publicznych pełniących funkcje publiczne i dopuszczających się przewinień w związku z pełnieniem tych funkcji, zatem odnosiły się osób, do których ma zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie udip. Wobec tego, anonimizacji powinny podlegać jedynie dane przytoczone w dokumencie, mające związek z ochroną informacji niejawnych oraz ochroną innych tajemnic ustawowo chronionych. Zauważyło Stowarzyszenie, że w stosunku do informacji wyłączonych nie została wydana decyzja odmowna, co uniemożliwia kwestionowanie zasadności dokonanego ograniczenia, a w dalszej kolejności świadczy również o bezczynności organu. W tym zakresie powołano się na stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Łd 69/15). Dalej, Stowarzyszenie podało, że w niniejszej sprawie ograniczono dostępność informacji także o podmiocie wydającym orzeczenie dyscyplinarne oraz o imionach i nazwiskach osób wydających te orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do argumentacji Stowarzyszenia wywiódł, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych sfera prywatności, jaką jest imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Natomiast ograniczenie w informacji publicznej dostępu do danych umożliwiających zidentyfikowanie osoby fizycznej następuje w praktyce przez odpowiednie zanonimizowanie dokumentu. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano na potrzebę anonimizowania danych wrażliwych osób fizycznych. Dokonana w niniejszej sprawie anonimizacja wypełniła swoje zadanie, ponieważ Stowarzyszenie w oparciu o przesłane dokumenty nie jest w stanie zidentyfikować osób objętych ochroną przed ujawnieniem ich danych osobowych. Zatem, wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej byłoby bezzasadne. Następnie organ dostrzegł, że w orzecznictwie różnie podchodzi się do kwestii utożsamiania osoby pełniącej funkcje publiczne, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip, z funkcjonariuszem publicznym, o jakim mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Przyjmuje się, że nie jest możliwe utożsamianie tych różnych pojęć, a jeśli nawet założyć, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, to chodzi tu o osoby, które wykonują zadania publiczne i którym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ponieważ wśród osób, których dotyczą orzeczenia dyscyplinarne i sprawozdania komisji dyscyplinarnych przekazane w formie zanonimizowanych skanów brak jest organów oraz osób zajmujących stanowiska kierownicze, to należy przestrzegać prawa do prywatności tych osób. Zdaniem Komendanta, w niniejszej sprawie w pełni zrealizowano wniosek Stowarzyszenia, dlatego żądanie oddalenia skargi jest zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., omawiana kontrola dotyczy również bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie informacji publicznej.

Badając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej udip, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast udip nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że Stowarzyszenie zarzuciło Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Opolu bezczynność w zakresie udostępnienia pełnej treści przesłanych skanów orzeczeń dyscyplinarnych i sprawozdań komisji dyscyplinarnych oraz w zakresie niewydania decyzji odmownej w stosunku do wyłączonych danych.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W sprawie nie jest też sporne, iż objęte żądaniem Stowarzyszenia informacje, jako że są związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną osób pełniących funkcje w organach administracji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d udip), posiadają walor informacji publicznej, a więc, że został spełniony warunek przedmiotowy udip. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 udip, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie zarzuciło Komendantowi pozostawanie w bezczynności. W związku z tym wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 udip informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 udip - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 udip. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny - jak wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarga na bezczynność przysługuje również w przypadku uznania, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie zrealizował w pełni żądania wniosku. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o zaistnieniu bezczynności. Dalej NSA podkreślił, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Natomiast zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 udip, wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 udip (por. wyrok z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3052/14). Pogląd ten znajduje również zastosowanie w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. gdy Komendant stwierdził, że część żądanych informacji publicznych podlega ochronie ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip. Wedle bowiem tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z uwagi na zarzuty skargi dotyczące zarówno nieudzielenia informacji objętych anonimizacją, jak i niewydania decyzji odmownej dotyczącej informacji objętych wyłączeniem, wskazać przyjdzie na prezentowany w orzecznictwie NSA słuszny pogląd, wedle którego z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 udip, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. NSA celnie dostrzegł, że w rozważanej sytuacji ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Jednocześnie NSA nie podzielił poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 udip, zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych (tak: NSA w wyroku z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że Komendant Wojewódzki Policji w Opolu nie miał podstaw do uznania, że wnioskodawca nie jest zainteresowany całością orzeczeń dyscyplinarnych i sprawozdań komisji, w tym osób je wydających i osób obwinionych. Organ nie poinformował Stowarzyszenia, że ze względu na prywatność osób fizycznych planuje dokonać na podstawie art. 5 ust. 2 udip wyłączenia z udostępnienia danych wrażliwych, nie wskazał zakresu anonimizacji, ani też nie uzyskał stanowiska wnioskodawcy w omawianej kwestii. W konsekwencji organ wadliwie założył, że Stowarzyszenie godziło się na zaczernienie w dokumentach urzędowych pewnych ich fragmentów, dotyczących m.in. danych osobowych. Przedstawioną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim ocenę intencji wnioskodawcy potwierdza treść skargi, w której Stowarzyszenie wyraźnie zarzuciło organowi "niewykonanie w pełni wniosku".

W tym miejscu odnotować należy, że w odpowiedzi na skargę Komendant uzasadnił dokonaną anonimizację potrzebą ochrony prywatności obwinionych funkcjonariuszy oraz osób wydających orzeczenia dyscyplinarne i powołał się na przepis art. 5 ust. 2 udip, a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), po myśli którego za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W szczególności organ argumentował, że w udostępnionych, zanonimizowanych skanach orzeczeń dyscyplinarnych i sprawozdań komisji dyscyplinarnych brak jest organów i osób zajmujących stanowiska kierownicze niższego szczebla, a więc osób podejmujących decyzje związane z wykonywaniem władczych działań wobec innych osób. Stąd - w ocenie organu - należało uznać, że dokumenty nie zawierały informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a których to osób nie dotyczy ograniczenie. Zdaniem Sądu, takie rozumienie zawartego w art. 5 ust. 2 zd. drugie udip pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" jest nieprawidłowe. Przy jego wykładni należy posiłkować się definicjami legalnymi zawartymi w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1137, z późn. zm.), w tym określonymi w art. 115 § 13 i 19, przy czym - jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14 - nie można się ograniczać tylko do tych przepisów, gdyż komentowane pojęcie ma na gruncie udip szersze, autonomiczne znaczenie i obejmuje każdą osobę, która posiada wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozmienieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną. Niewątpliwie do kategorii osób pełniących funkcje publiczne należą funkcjonariusze publiczni, jakimi są policjanci, będący - po myśli art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego - funkcjonariuszami organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego.

W związku z powyższym za bezpodstawne należało uznać udzielenie informacji publicznej w niepełnym zakresie, z powołaniem się na ograniczenie prawa do tej informacji wyłącznie ze względu na prywatność funkcjonariuszy Policji. Sąd stwierdził bowiem, po pierwsze, że zaskarżony organ nie wykazał, by pośród osób, do których odnoszą się żądane orzeczenia i sprawozdania znajdowały się osoby wskazane w art. 5 ust. 2 zd. drugie udip, a których dotyczy ustanowione w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze udip ograniczenie. W przypadku osoby pełniącej funkcje publiczne ograniczenie prawa do informacji publicznej mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby osoba ta odpowiadała dyscyplinarnie za zachowania niezwiązane z pełnieniem tej funkcji. Poza tym powołana przez organ "ochrona prywatności" nie może dotyczyć podmiotu wydającego dokument czy osoby sygnującej go swoim nazwiskiem. Po drugie Sąd uznał, że z uwagi na obowiązek działania zgodnego z wnioskiem i wobec wyraźnego żądania dostarczenia informacji w pełnym zakresie, czyli obejmującym również dane faktycznie wyłączone z udostępnienia, odmowa udostępnienia danych w tej części wymagała wydania decyzji administracyjnej (o ile organ ustalił, że wystąpiły przesłanki do odmownego załatwienia części wniosku), stosownie do treści art. 16 ust. 1 udip.

Opisane działanie organu świadczy o jego bezczynności w rozpoznaniu żądania Stowarzyszenia, ponieważ w wymaganym terminie (ani do dnia rozpoznania skargi) nie podjął on odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił spornej informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Natomiast pozostawanie w bezczynności skutkowało koniecznością zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2016 r. w zakresie, w jakim organ ten zanonimizował przedmiotową informację publiczną, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku, po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku Stowarzyszenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że organ nie udzielił Stowarzyszeniu informacji jedynie w pewnym zakresie, a dokonując wykładni art. 5 ust. 2 udip kierował się poglądami orzecznictwa, które nie są jednolite.

Z kolei o kosztach postępowania (punkt trzeci wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Stowarzyszenie koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.