Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej P. O. skarg kasacyjnych: Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz M.[...] - Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1422/18 w sprawie ze skarg: M.M., B.Z., P.J. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w całości; 2. oddala skargę kasacyjną M.[...] – Stowarzyszenia [...] w całości; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M. [...] – Stowarzyszenia [...] na rzecz P.J. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M.[...] – Stowarzyszenia [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1422/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skarg M. M., B. Z., P. J. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr KR I R 3/18 w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne; 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. J., Miasta Stołecznego Warszawy oraz solidarnie na rzecz M. M. i B. Z. po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawniej [...]) róg [...] o łącznej powierzchni 1026 m2 (dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], dalej Nieruchomość), opisana obecnie w ewidencji gruntów jako nieruchomość składająca się z następujących działek ewidencyjnych: nr [...] (pow. 647 m2, podwórko przed zabudowaniami - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. 307 m2, zabudowana budynkiem - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (pow. 17 m2), [...] (pow. 19 m2, [...] (pow. 17 m2), [...] (pow. 19 m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położona w obrębie [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej dekret). Na podstawie art. 1 dekretu przedmiotowa Nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy (dalej Gmina). Na dzień wejścia w życie dekretu Nieruchomość stanowiła własność M. ze Z. S. (dalej dawna właścicielka), która nabyła ją na podstawie aktu notarialnego z 3 czerwca 1939 r. od braci A., Z. i W. K. Nieruchomość obciążona była hipoteką na rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego, którą wpisano w dziale IV księgi wieczystej 13 czerwca 1939 r.

Dnia 22 sierpnia 1946 r. M. S. wniosła o ustanowienie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i następnie ponownie 18 lutego 1948 r. Z dniem 16 sierpnia 1948 r. nastąpiło objęcie gruntu przez Gminę. W ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia wymieniona nie złożyła kolejnego wniosku dekretowego. M. S. zmarła [...] 1956 r. w W. Dnia 2 grudnia 1959 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy Pragi w Warszawie dokonał w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 19.600 zł. Wpis ten obciążał M. S. z tytułu podatku od wzbogacenia wojennego za rok 1949 r. i odsetek za zwłokę. W styczniu 1939 r. wybudowano na nieruchomości dwupiętrowy budynek mieszkalny. Budynek ten nie został zniszczony w wyniku działań wojennych.

Decyzją z 12 września 1969 r. znak GKM-IV/6210/447/69/JB (dalej decyzja z 12 września 1969 r.) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. W rozdzielniku decyzji wskazano, że otrzymuje ją m.in. M. S. Decyzją z 21 listopada 1969 r. znak GKM-VI-610/247/69 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przekazało przedmiotową nieruchomość w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych Warszawa-Wola. Przekazanie nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego podpisanego 29 grudnia 1969 r. Stroną przekazującą była M. M., działająca w imieniu Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości.

Postanowieniem z 11 czerwca 1957 r. sygn. akt I Ns II 496/57 Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy stwierdził, że spadek po M. S. w drodze dziedziczenia testamentowego nabyli: H. S., M. C. i M. C. - wszyscy po 1/3 części. Postanowieniem z 3 kwietnia 2002 r. sygn. akt I Ns 1532/00 Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie stwierdził, że spadek po zmarłej dnia [...] 1974 r. H. S. nabył w całości W. S. Postanowieniem z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt IV Ns 348/01 Sąd Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie stwierdził, że spadek po zmarłym dnia [...] 1986 r. W. S. na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu Warszawskiego. Postanowieniem z 3 kwietnia 2002 r. sygn. akt I Ns 1531/00 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie stwierdził, że spadek po zmarłej [...] 1989 r. M. C. nabył w całości M. M. C. 28 listopada 1994 r. sprzedał M. M. udział spadkowy wynoszący 3/4 przypadającego mu spadku po M. S. za kwotę 30.000.000 zł (wartość przed denominacją z 1 stycznia 1995 r.). M. C. oświadczył, że jedynym składnikiem majątkowym wchodzącym w skład spadku jest prawo do ubiegania się w przyszłości o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zgodnie ze sporządzonym 13 kwietnia 2018 r. i 21 maja 2018 r. operatem szacunkowym, udział 1/4 własności nieruchomości na dzień 28 listopada 1994 r. wart był [...] starych złotych, a łączna wartość gruntu [...] starych złotych. M. C. zmarł [...] 1998 r. Spadek po nim w całości na podstawie testamentu nabył P. J., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z 31 maja 1999 r. sygn. akt I Ns 2069/98.

Decyzją z 24 lutego 1989 r. nr [...] (dalej decyzja z 24 lutego 1989 r.) Urząd Dzielnicowy Warszawa-Wola Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami odmówił uwzględnienia wniosku M. C. i M. C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Dnia 5 maja 1989 r. wykreślono ciężary w księdze wieczystej. Decyzją z 18 lutego 1992 r. nr 18492 Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Urząd Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności budynku mieszkalnego, usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 10 września 1999 r. sygn. KOC/1200/Go/98 (dalej decyzja z 10 września 1999 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium), stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 15 września 1969 r. z powodu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Decyzją z 9 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło M. M. przyznania odszkodowania w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej w kwocie 800.000 zł z powodu upływu terminu do zgłoszenia roszczenia.

Do chwili wydania pierwszej decyzji reprywatyzacyjnej w budynku przy ul. [...] znajdowały się cztery lokale użytkowe i dziewięć lokali mieszkalnych. Decyzją z 18 grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z 18 grudnia 2006 r.) Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego o pow. 307 m2 położonego przy [...] róg [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz P. J. - co do udziału wynoszącego 5/12 części oraz M. M. - co do udziału wynoszącego 3/12 części. W ww. decyzji wskazano, że korzystanie z udziału w nieruchomości przez użytkowników wieczystych powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego zaś budynek powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym. Nieprzestrzeganie warunków określonych w decyzji mogło skutkować rozwiązaniem umowy. Nadto umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste mogła ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy. Dnia 15 lutego 2007 r. sporządzono protokół przekazania P. J. i M. M. do współposiadania łącznie 8/12 udziału w przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 21 maja 2007 r. nr 265, znak DPA.O.32001-59/06/07/MPa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z 18 lutego 1992 r. znak G.2.4.7224/1344/92 w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Urząd Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości w 8/12 części stanowiących własność osób fizycznych, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Protokołem z 29 czerwca 2007 r. Burmistrz Dzielnicy Wola m.st. Warszawy przekazał P. J. i M. M. administrowanie przedmiotową nieruchomością. Do [...] 2007 r. budynkiem usytuowanym na nieruchomości zarządzał Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]. Zmiana nastąpiła po zawarciu w tym dniu przez współużytkowników umowy o zarządzanie nieruchomością z H. M. Aktem notarialnym z 7 lutego 2008 r. zawarto umowę o oddanie gruntu o pow. 307 m2, położonego przy ul. [...] róg [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w użytkowanie wieczyste P. J. (5/12 udziału) i M. M. (3/12 udziału). Umowa zawierała zastrzeżenia odnośnie korzystania przez użytkowników wieczystych z nieruchomości, zgodne z treścią decyzji reprywatyzacyjnej z 18 grudnia 2006 r.

Od 1 czerwca 2007 r. w budynku przy ul. [...] wzrosła stawka miesięczna czynszu z kwoty 2,39 zł za m2 do 16 zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu. Od 1 lutego 2009 r. stawkę czynszu podniesiono do kwoty 32 zł za m2. Po drugiej podwyżce czynszu część lokatorów komunalnych wyprowadziła się z budynku. Niektórzy z lokatorów zawarli ze współużytkownikami wieczystymi ugody na mocy których w zamian za opuszczenie lokali umorzono ich zaległości czynszowe. Lokatorzy którzy pozostali w budynku regulowali opłaty według stawek obowiązujących na podstawie postanowień umów najmu zawartych z m.st. Warszawa, utrzymując, że ich lokale znajdują się w części kamienicy która po zniesieniu współwłasności stanie się własnością m.st. Warszawy. Osobom tym H. M. wypowiedział umowy najmu w związku ze zwłoką w zapłacie czynszu przekraczającą trzy pełne okresy płatności.

Dnia 18 lutego 2008 r. M. M. wniósł do Sądu Okręgowego w Warszawie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, wraz z propozycją podziału przez wykupienie udziału m.st. Warszawy przez pozostałych współwłaścicieli. Postanowieniem z 8 października 2014 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli umorzył postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Umową darowizny z 3 marca 2009 r. M. M. darował swój udział w nieruchomości swej matce – B. Z. Umową z 25 marca 2009 r. B. Z. zawarła z M. M. umowę zlecenia, dotyczącą wykonywania w jej imieniu czynności zarządu i administracji całością majątku.

Decyzją z 27 maja 2008 r. nr 274/GK/DW/2008 r. (dalej decyzja z 27 maja 2008 r.) Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o powierzchni 647 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] na rzecz P. J. (5/12 udziału) i M.M. (3/12 udziału). Umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste ww. gruntu zawarto 26 czerwca 2009 r. Decyzją z 5 stycznia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkami garażowymi o łącznej powierzchni 72 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] na rzecz P. J. (5/12 udziału) i M. M. (3/12 udziału). Umową z 4 stycznia 2012 r. P. J. sprzedał M. M. wszystkie prawa i roszczenia w udziale do uzyskania odszkodowania za 10 lat z tytułu bezumownego korzystania z garaży położonych na ww. gruncie od m.st. Warszawy i Skarbu Państwa - za kwotę 100 zł. Pozwem z 17 lutego 2012 r. M. M. wystąpił przeciwko m.st. Warszawie z pozwem domagając się kwoty 80.000 zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie z garaży, wraz z ustawowymi odsetkami od 4 stycznia 2012 r. Prawomocnym rokiem z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I Ca 900/14 Sąd Apelacyjny w Warszawie zasądził na rzecz M. M. kwotę 49.050 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr KR I R 3/18 (dalej decyzja z [...] czerwca 2018 r.) Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej Komisja), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5, 6, art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 2018 r. poz. 431, dalej ustawa z 9 marca 2017 r. lub udr), art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zm. z 2018 r. poz. 149 i 650, dalej kpa): 1. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 grudnia 2006 r. nr 449/GK/DW/2006 i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania; 2. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 maja 2008 r. nr 274/GK/DW/2008 i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania; 3. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 stycznia 2011 r. nr 10/GK/DW/2011 i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego; 4. nakazała m.st. Warszawie przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział P. J., w wysokości 5/12 części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. 647 m2, podwórko przed zabudowaniami - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. 307 m2, zabudowana budynkiem - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) oraz nr [...] (pow. 17 m2), [...] (pow. 19 m2), [...] (pow. 17 m2), [...] (pow. 19 m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położonych w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U z 2018 r. poz. 121, 50, 650, 1000, dalej ugn - uw. NSA]; 5. nakazała m.st. Warszawie przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział M. M. w wysokości 3/12 części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. 647 m2, podwórko przed zabudowaniami - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. 17 m2), [...] (pow. 19 m2), [...] (pow. 17 m2), 102 (pow. 19 m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położonych w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ugn; 6. nakazała m.st. Warszawie przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział B. M. Z. w wysokości 3/12 części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. 307 m2, zabudowana budynkiem - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) położonej w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ugn (k. 1171-1140 akt Komisji).

Wydając zaskarżoną decyzję Komisja ustaliła, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 4b udr podstawą do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia może być stwierdzenie w toku postępowania rozpoznawczego naruszenia przepisów postępowania i okoliczność wydania decyzji reprywatyzacyjnej mimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie Komisji, Prezydent wydając decyzje reprywatyzacyjne w ogóle nie badał przesłanki posiadania nieruchomości przez M. S., mimo że zgodnie z art. 7 kpa obowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zwracając przy tym uwagę, by został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Komisji jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego jest posiadanie gruntu w dacie złożenia tego wniosku. Komisja uznała, że "posiadanie gruntu" należy utożsamiać z faktycznym władztwem nad nieruchomością i zamanifestowanym zamiarem władania rzeczą dla siebie. Brak któregoś z tych elementów wyklucza możliwość zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu. Językowa i systemowa wykładnia ww. przepisu świadczy o tym, że sformułowanie "będący w posiadaniu gruntu" odnosi się do dotychczasowego właściciela oraz jego następców prawnych - wskazuje na to również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.7.2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (dalej wyrok Kp 3/15). Nieustalenie przesłanki posiadania jest samodzielną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej (art. 30 ust. 1 pkt 4b udr). W ocenie Komisji Prezydent, wydając decyzj[e] reprywatyzacyjne dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, 77 i [art.] 107 § 3 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do zbadania stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezbadanie przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego, wynikającej wprost z art. 7 ust. 1 dekretu. Ponieważ pominięcie to ma charakter oczywisty, uzasadnione jest przyjęcie, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

W ocenie Komisji w niniejszej sprawie wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z 18 grudnia 2006 r. nr 449/GK/DW/2006 doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, co może być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr). Skutkiem wydania decyzji reprywatyzacyjnej było wystąpienie szeregu zdarzeń które spowodowały skutki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr. Beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie wywiązywali się z jej postanowień i postanowień wykonującej ją umowy. W postępowaniu rozpoznawczym Komisja ustaliła, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej doszło do drastycznych podwyżek czynszu do kwoty 32 za m2, które miały na celu wyłącznie eksmisje lokatorów (co działo się za wiedzą i zgodą mniejszościowego współużytkownika - Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy). Niewłaściwe zarządzanie nieruchomością doprowadziło do złego stanu techniczno-sanitarnego budynku - co mogło zagrażać życiu i zdrowiu lokatorów - i szeregu dalszych naruszeń ich praw, m.in. nieszczelności instalacji wentylacyjnych i gazowych co spowodowało 28 grudnia 2010 r. zatrucie lokatorów: C., J. i B. B. tlenkiem węgla i koniecznością ich hospitalizacji. Na poprawę stanu technicznego budynku nie przełożyły się podwyżki czynszu, mimo że taki cel deklarowali beneficjenci, w istocie mimo podwyżek stan techniczny budynku ciągle się pogarszał. W ocenie Komisji, w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w udziale ułamkowym, przez analogię zastosowanie znajdują przepisy o współwłasności, co oznacza, że w przypadku gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Wobec powyższego m.st. Warszawa mogło wykonywać swe uprawnienia jako współwłaściciela w sytuacji gdy zarządca nieruchomości wykonywał zarząd z uszczerbkiem dla lokatorów. Naruszeń praw lokatorów miał dopuszczać się także K. K., który m.in używał wobec lokatorów gróźb, niszczył mienie (np. drzwi do mieszkań), palił śmieci na podwórzu kamienicy, zakłócał lokatorom spokój i spoczynek nocny.

Komisja oceniając przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej przez pryzmat interesu społecznego doszła do wniosku, że przeniesienie to nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, co stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazania sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia (art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 udr). Zgodnie z operatem szacunkowym z 13 kwietnia 2018 r., łączna wartość zreprywatyzowanych nieruchomości wynosił około 1.319.411 zł, tymczasem M. C. w 1994 r. sprzedał M. M. 3/12 udziału w prawach i roszczeniach do gruntu za kwotę 30.000.000 tzw. starych złotych, czyli zaledwie sześciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w 1994 r. W ocenie Komisji M. M. nabył roszczenia za ułamek późniejszej realnej wartości nieruchomości a dysproporcja między wartością świadczeń ma charakter rażący.

Wszystkie te okoliczności w ocenie Komisji przemawiały za uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta m.st. Warszawy w całości. Jednocześnie ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy. Komisja uznała, że z uwagi na konieczność ochrony interesu społecznego konieczne jest przejęcie przez m.st. Warszawę zarządu nad przedmiotową nieruchomością (art. 40e ust. 1 udr).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M. M. i B. Z., P. J. oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

M. M. i B. Z. zarzuciła decyzji z [...] czerwca 2018 r. naruszenie:

1. art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, i art. 9 Konstytucji RP przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa, tj. bez zagwarantowania stronie prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r., stojących w sprzeczności z art. 2, art. 8, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2. art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych;

3. art. 14 Konwencji o Ochronie Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zakresie w jakim z treści ujawnionych w toku rozprawy okoliczności wynika, że skarżący był dyskryminowany w postępowaniu oraz pozbawiony prawa do obrony i pomocy prawnej;

4. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego procesu administracyjnego z ograniczeniem prawa do pomocy prawnej i obrony w jego toku;

5. art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że do wydania decyzji reprywatyzacyjnych nie doszło z rażącym naruszeniem prawa;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędne przyjęcie, że zachodzą wymienione w ww. przepisach przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych;

7. art. 6 kpa, poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnych w oparciu o kryteria prawne nieznane obowiązującemu porządkowi prawnemu w dacie ich wydania;

8. art. 7 kpa, przez odstąpienie od obowiązującej zasady dążenia do prawdy obiektywnej, arbitralny dobór świadków w celu udowodnienia z góry założonej tezy i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób, który w całości odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego;

9. art. 7a § 1 i art. 81a § 1 kpa przez niezastosowanie w odniesieniu do skarżących tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie ich wydania;

10. art. 8 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszających zasady wynikające z ww. normy postępowania i naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez przyjęcie jako jedynego kryterium oceny ochronę praw lokatorów;

11. art. 10 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81 kpa w zw. z art. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów o który wnioskował skarżący;

12. art. 16 § 1 i 3 kpa, przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych;

13. art. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie w zw. z art. 76 § 1 i art. 6 kpa, przez bezprawne kwestionowanie przez organ aktów notarialnych sporządzonych w przepisanej prawem formie;

14. art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 81 kpa, przez wprowadzenie kryterium oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej opartego na zaniechaniu zbadania przez organ przesłanki posiadania nieruchomości przez M. S., podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że osoba ta legitymowała się przesłanką posiadania nieruchomości;

15. art. 65 § 1 i 2 kc w zw. z art. 3531 kc w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., przez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw - także ustrojowych, w zakresie wejścia przez organ w uprawnienia organu sądowego - ocenę skutków umownych wiążących skarżącego z osobami z którymi umowy te zostały zawarte, bez wniosku stron tych czynności;

16. art. 118 kc w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 58 § 2 kc w zw. z art. 10 Konstytucji RP przez orzeczenie przez Komisję w zakresie oceny skutków wiążących skarżącego M. M. z M. C. w warunkach w których wystąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia tej umowy.

Na rozprawie pełnomocnik M. M.i B. Z. wskazał dodatkowo na nieprawidłowy skład Komisji.

P. J. w skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. wydanie przez Komisję decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., który jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, bowiem prowadzi do pozbawienia prawa własności z przyczyn nieprzewidzianych w Konstytucji RP i wprowadza nowe podstawy pozbawienia własności, inne niż wskazane w art. 240 kc a nadto mogące mieć zastosowanie do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie;

2. wydanie przez Komisję decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., który jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 tej ustawy, bowiem jej celem jest badanie prawidłowości wydawania decyzji reprywatyzacyjnych, czego nie można pogodzić z art. 30 ust. 1 pkt 6, który dotyczy okoliczności niezwiązanych z prawidłowością wydawania decyzji reprywatyzacyjnych;

3. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., przez jego zastosowanie, mimo, że organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że zachodzi poważna wątpliwość co do spełnienia przez M. S. przesłanki posiadania nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis może być zastosowany jedynie wtedy, gdy organ stwierdzi że doszło do nieustalenia posiadania nieruchomości [...];

4. nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia o treść art 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, mimo jej sprzeczności z art. 7 ust. 1 dekretu, który nie uzależnia uprawnienia do złożenia wniosku o którym mowa w tym przepisie od posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4b, przez jego zastosowanie, mimo że organ nie stwierdził w zaskarżonej decyzji na jaką chwilę miałaby być badana okoliczność posiadania oraz jak należałoby rozumieć okoliczność posiadania w sytuacji w której przepisy obowiązujące w czasie składania wniosku nie definiowały posiadania zaś z art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela następuje po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę;

6. art. 30 ust. 1 pkt 5 udr, przez jego zastosowanie mimo, że w przypadku P. J. nie doszło do przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej na jego rzecz, bowiem jest on następcą prawnym dotychczasowego właściciela gruntu jako spadkobierca testamentowy;

7. art. 30 ust. 1 pkt 6 udr przez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste;

8. art. 7, 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 80 kpa przez uznanie za wiarygodne zeznań lokatora – J. B. - odnośnie zaniedbywania wykonania uprawnień właścicielskich przez skarżącego mimo, że świadek ten jest skonfliktowany z innym współwłaścicielem budynku i mimo nieumożliwienia skarżącemu zadawania pytań świadkowi.

Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło wskazaną decyzję w zakresie uzasadnienia, zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezgodnych z prawem zapisów, dotyczących rzekomych uchybień Prezydenta m.st. Warszawy;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1-2, art. 19 i art. 20, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., przez zawarcie bezpodstawnych, niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 19 i art. 20 kpa w zw. z art. 203 kc, przez zawarte w uzasadnieniu nieuprawnione oceny działań podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy jako współwłaściciela w 4/12 częściach przedmiotowej nieruchomości;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 40e ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez bezpodstawne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargi Komisja podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko i wniosła o "jej" [winno być "ich" - uw. NSA] oddalenie. Postanowieniami z 9 października 2018 r. połączono sprawy zainicjowane ww. skargami do wspólnego rozpoznania. Do sprawy dopuszczono w charakterze uczestników postępowania Stowarzyszenie [...], które wnosiło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa; art. 200 ppsa w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz.U. 2016 poz. 1800 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1804), orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 1422/18.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Zasadniczymi przyczynami, dla których Komisja stwierdziła istnienie podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych były: 1. brak spełnienia przez dawną właścicielkę M. S. przesłanki posiadania; 2. wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, co do działki o nr ew. [...], które doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, który to skutek wynikał z:

a. niewywiązywania się zarządcy nieruchomości H. M. z obowiązków zarządcy, co zdaniem Komisji oznacza, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie wywiązali się z umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a co w konsekwencji doprowadziło do fatalnego stanu budynku;

b. drastycznego podwyższania czynszu, pozostającego w oderwaniu od deklarowanego celu tych działań tj. utrzymania substancji budynku, który był w istocie nieremontowany, a jego stan ulegał systematycznemu pogorszeniu;

c. nieprawidłowego zarządu nieruchomością;

d. braku skutecznej kontroli nad zarządcą i niewystąpienie o zastosowanie wobec niego sankcji prawnych;

e. naruszenia praw lokatorów m.in. przez K. K.;

3. korzystanie z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem i sprzecznie z umową o oddanie go w użytkowanie wieczyste tj. naruszenia praw lokatorów, niezawieranie umów z gestorami sieci, doprowadzenie do niedrożności instalacji wentylacyjnej, doprowadzenie do złego stanu technicznego klatki schodowej, złego stanu sanitarnego stropodachu i elewacji budynku, zwlekanie z usunięciem nieczystości ze strychu;

4. przeniesienie roszczeń do nieruchomości w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, stanowiące podstawę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesu społecznego przez doprowadzenie do skutków sprzecznych z celami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawodawca tym aktem prawa przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Wyposażył Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Komisja, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jaki przysługują organom ścigania - choć w ograniczonym zakresie ( art. 3 "pkt" [winno być "ust." - uw. NSA] 4 udr). Ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Z drugiej strony z art. 3 ust. 3 udr wynika, że Komisja jest organem administracji publicznej, a nie sądowniczym.

Ustawodawca dopuszczając możliwość prowadzenia przez Komisję postępowań w istocie o charakterze nadzwyczajnym recypował do ustawy, po części z Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem wydanej decyzji administracyjnej i stworzył nowe, dotychczas nieznane (art. 30 pkt 4b-8 udr). Te przesłanki odnoszą się do zdarzeń prawnych mających miejsce przed datą wejścia w życie ustawy z 9 marca 2017 r. Ustawodawca po raz pierwszy zdefiniował na gruncie tej ustawy pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" i kilkakrotnie posłużył się klauzulami generalnymi "rażąca sprzeczność z interesem społecznym", "rażąca niewspółmierność". Te pojęcia nie zostały na gruncie ustawy jednoznacznie zdefiniowane, poza wymienieniem uporczywego lub istotnie utrudniającego korzystania z lokalu, groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby zajmującej lokal. Są to zupełnie nowe przesłanki materialnoprawne uzasadniające uchylenie czy stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej pod rządami innych regulacji prawnych.

Każdy system prawny ma swoje reguły. By je stosować podmiot obowiązany do przestrzegania prawa musi je znać. Ustawodawca nie może, co do zasady, "zaskakiwać" obywatela uchwalaniem norm prawnych których, z uwagi na ich późniejsze wprowadzenie niż zdarzenie które miały miejsce przed ich uchwaleniem, nie istniały i twierdzić, że od tego czasu (wprowadzenia tych norm) obowiązują do stanów prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych.

Kwintesencją takiego stanu rzeczy jest obowiązująca w polskim systemie prawnym podstawowa reguła prawa intertemporalnego tj. zasada tempus regit actum. Zasada ta każe oceniać skutki zdarzenia prawnego według prawa materialnego obowiązującego w chwili gdy zdarzenie to miało miejsce. Jej odpowiednikiem jest zawarta w art. 3 Kodeksu cywilnego zasada lex retro non agit – prawo nie działa wstecz i zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori- nikt nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej jeżeli nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę. Podobną ideę wyraża zasada lex severior retro non agit - prawo surowsze nie działa wstecz.

Zasada demokratycznego państwa prawa, choć nie wyrażona wprost w Konstytucji RP, znajduje uzewnętrznienie w jej art. 2. Zasadę tę można też wywieźć z zasady legalności działania czy zasady zaufania obywatela do państwa wyrażonych na gruncie prawa administracyjnego w art. 6 i 8 kpa.

Zasada lex retro non agit oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych nakazując ich stosowanie do zdarzeń przed datą wejścia w życie tych norm, w sytuacji w której prawo nie wiązało z nimi wcześniej skutków prawnych.

Oczywiście zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Są od niej wyjątki - gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej lub gdy chodzi o modyfikację prawa na korzyść obywatela (np. w kodeksie karnym - zasada skutku działania prawa późniejszego gdy jest ono względniejsze dla sprawcy - art. 4 § 1 Kodeksu karnego). Wprost zasada ta wyrażona jest w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP który stanowi, że "odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia." (zasady prawa administracyjnego. Prawo administracyjne. J Zimermann, Wolters Kluwers 2018).

Wynika to z tego, że prawo musi być przewidywalne, budzić zaufanie obywateli i być pewne. Inaczej osoba, która zamierza postąpić w konkretny sposób nie miałaby szansy oceny zgodności swego zachowania z prawem i pozostawałby w ciągłej niepewności co do tego czy przypadkiem jej uprzednio niepenalizowane wcześniej zachowanie nie stanie się czynem karalnym w okresie późniejszym.

Zasady te nabierają szczególnego znaczenia gdy mamy do czynienia z postępowaniem kontrolnym lub nadzorczym, a takim jest postępowanie prowadzone przez Komisję. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, przedmiotem oceny Komisji jest decyzja wydana i ostateczna, korzystająca z ochrony o jakiej mowa w art. 16 kpa, gdzie wyrażona jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Dlatego wykładnia przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. musi być dokonywana z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad systemu prawnego.

Wykładnia literalna ustawy wskazuje, że część przesłanek stwierdzenia, że oceniana przez Komisję decyzja administracyjna była wydana z naruszeniem prawa lub w warunkach nieważności jest taka sama jak w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te przesłanki, jako wprost przeniesione z Kodeksu, nie są więc nowe. Winny być zatem znane podmiotowi, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i oczywiście organowi wydającemu decyzję. Tak jest w przypadku art. 30 ust. 1 pkt 1 udr - odpowiednik 145 § 1 pkt 1 kpa; art. 30 ust. 1 pkt 2 udr - odpowiednik art. 145 § 1 pkt 2 kpa; art. 30 ust. 1 pkt 3 udr - odpowiednik art. 145 § 1 pkt. 5 kpa; art. 30 ust. 1 pkt 4 udr - odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Komisja powołała art. 30 ust. 1 pkt 4 , 4b, 5 i 6 udr. Wskazane w tych normach przesłanki to: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela; przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym - w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej; doprowadzenie decyzją reprywatyzacyjną do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste - uporczywe nękanie w stosunku do właścicieli lokali w celu utrudnienia im korzystania z lokalu.

Są to zupełnie nowe przesłanki oceny decyzji administracyjnej, wprowadzone dopiero omawianą ustawą. Mają charakter materialnoprawny więc - zgodnie z tym co zostało stwierdzone wcześniej - nie mogą, w ocenie Sądu I instancji, stanowić podstawy oceny prawidłowości decyzji dekretowej, która została wydana na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r.

Nie ulega wątpliwości, że celem ustawy było "usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych" - co wynika z jej tytułu i treści. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości w działaniu organów administracji i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych - o czym stanowi wprost art. 3 ust. 2 udr. Tym samym oczywistym jest, że by w sposób prawidłowy ocenić te zachowania nie można dokonywać tej oceny przez pryzmat zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Takiej oceny można dokonać jedynie uwzględniając okoliczności faktyczne istniejące przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja swym nadzorem może objąć nie tylko ostateczną decyzję reprywatyzacyjną ale i przejąć do rozpoznania toczące się sprawy dekretowe w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Komisja wskazuje, że w związku z tym, że większość nieprawidłowości miała miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, a potrzebą społeczną było przewrócenie ładu i poczucia sprawiedliwości, w ustawie doszło do odejścia od zasady tempus regit actum.

Skoro tak, to pogląd taki pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 udr, o czym była mowa wyżej. W ocenie Sądu I instancji, przywracanie ładu społecznego i poczucia sprawiedliwości nie może odbywać się z naruszeniem zasad państwa prawa tj. na podstawie uregulowań prawnych, które nie obowiązywały i co najważniejsze, nie były znane organom ani stronom w dacie wydawania decyzji dekretowych.

Zdaniem Sądu nie zostało wykazane ani przez ustawodawcę, ani przez Komisję, by istniał powód do odstąpienia od zasady nieretroakcji z uwagi na konieczność ochrony innych wartości chronionych konstytucyjnie. W związku z tym koniecznym jest stosowanie zasad ogólnych. W razie kolizji, czy w sprawie należy stosować przepis dotychczasowy, czy nowy wskazuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została wyznaczona przez ten przepis (wyrok NSA z 6.3.2013 r. II GSK 2385/11).

Poza tym, co istotne, a na co wielokrotnie wskazywał NSA, w przypadku gdy sam ustawodawca nie zawarł w ustawie przepisów intertemporalnych, brak jest podstaw do automatycznego stosowania nowych przepisów prawa materialnego do zdarzeń (stanów prawnych) mających miejsce przed wejściem w życie przepisów nowych. (uchwały: NSA z 10.4.2006 I OPS 1/06 Lex nr 182508; Sądu Najwyższego z: 18.10.1995 III CZP 29/95, OSNC 1996/8/107; 20.3.2003 IIICZP 4/03 OSNC 2003/12/162; wyroki SN z: 26.7.1991 I PRN 34/01, Lex 1095; 22.10.1992 r. III ARN 50/92, OSNC 1993/10/181; wyrok NSA z 12.5.1995 r. II SA 699/95). Stosowanie zasady tempus regit actum ma także miejsce na gruncie stosunków administracyjnych, kiedy dzień wydania decyzji administracyjnej jest momentem który wyznacza reżim oceny normatywnej (Marcin Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Lex 2011). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej ustawy, ponieważ nie zawiera ona przepisów intertemporalnych.

Nie budzi wątpliwości, że na mocy omawianej ustawy Komisja może podejmować wszelkiego rodzaju czynności, które są w niej przewidziane w celu realizacji swych zadań. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczy tylko i wyłącznie oceny skutku w zakresie prawa materialnego, na podstawie którego Komisja ma badać decyzje reprywatyzacyjnej. Brak jest w ocenie Sądu I instancji podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego w brzmieniu obecnym do oceny zdarzeń sprzed daty jej wejścia w życie.

Nie można zapomnieć, że przepisy dekretu warszawskiego nie zostały uchylone, co oznacza, że w stosunku do zdarzeń prawnych podpadających pod hipotezę normy zwartej choćby w art. 7 dekretu, należy tę normę stosować i uwzględniać wypracowany dotychczas w orzecznictwie i prawniczej doktrynie sposób jej wykładni. Ustawa z 9 marca 2017 r. na charakter nadzorczy. W tego rodzaju aktach nie stanowi się nowych norm materialnoprawnych, gdyż generalnie przeczy to instytucji nadzoru. Do oceny decyzji z 2006, 2008, 2011 r. nie można stosować norm prawa materialnego które weszły w życie w 2017 r.

Wobec nieprecyzyjności ustawy i braku przepisów intertemporalnych, w ramach przysługujących Sądowi kompetencji Sąd może dokonać wykładni prawa.

Sąd I instancji wykładni tej dokonał i uznał, że brak jest podstaw do stosowania do stanów (zdarzeń) sprzed wejścia w życie ustawy [z 9 marca 2017 r.], przepisów nowego prawa materialnego.

Odnosząc się szczegółowiej do wskazanej przez Komisję argumentacji Sąd I instancji stwierdził, w odniesieniu do przesłanki posiadania, że pogląd zaprezentowany przez Komisję jest wadliwy. Komisja w sposób błędny przyjęła, że pojęcie to użyte w art. 7 ust. 1 dekretu należy łączyć z koniecznością faktycznego władania przedmiotowym gruntem.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie m. st. Warszawy w zakresie regulacji o charakterze rzeczowym obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej KN) i prawo o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. Do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni dołączać świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie a gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela, musieli legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 KN. Służyło to ustaleniu, czy dana osoba jest uprawniona do nabycia prawa własności czasowej. Dopiero w drugiej kolejności organ rozstrzygał czy przeznaczenie planistyczne pozwoli na ustanowienie tego prawa. Oznacza to, że przesłanka posiadania nie była brana pod uwagę gdy o ustanowienie własności czasowej ubiegał się właściciel dekretowy.

Ponieważ dekret nie zawierał definicji pojęcia "posiadanie", należało sięgnąć do rozumienia tego pojęcia na gruncie innych przepisów a także do orzecznictwa sądowego. Pod pojęciem posiadania należy rozumieć nie tylko faktyczne korzystanie z rzeczy ale możliwość korzystania. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego władztwo faktyczne nad rzeczą będącą w posiadaniu danej osoby nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania rzeczy nie musi oznaczać że dotychczasowy władający utracił atrybut posiadania. Na tle obowiązującego w dacie uchwalania dekretu warszawskiego KN, obowiązującego na obszarze m. st. Warszawy w tym czasie - art. 2228, wskazywano, że utratę władztwa nad rzeczą można dopiero rozważać gdy posiadacz, który nie może osobiście rzeczą władać utracił możliwość posiadania pośredniego lub przez inną osobę. Należy przyjąć, że władztwo nad rzeczą ma nie tylko ten kto nią faktycznie włada ale i ten kto taką możliwość posiadania, nawet w sytuacji gdy ze swego prawa nie czyni żadnego użytku. Z dekretu warszawskiego, wbrew wywodom Komisji, nie wynika, by prawo do złożenia wniosku dekretowego przysługiwało tylko tym z właścicieli, którzy faktycznie władali przedmiotowym gruntem. Takie rozumienia tego pojęcia kłóciłoby się także z przyjętą w dekrecie warszawskim koncepcją pozostawania budynku we własności dotychczasowego właściciela, jako wyjątek od zasady superficies solo cedit. Samo korzystanie z budynku, jako atrybut właściciela, nie może co do zasady następować w oderwaniu od możliwości korzystania z gruntu, nawet gdy ten grunt na mocy przepisów dekretu warszawskiego, przeszedł na własność Skarbu Państwa.

W związku z tym Sąd I instancji w tym składzie nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19.7.2016 r. Kp 3/15, że prawo skutecznego złożenia wniosku dekretowego przyznano jedynie tym osobom, które mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny zachowały faktyczne władztwo nad gruntem.

Gdy grunt nieruchomości warszawskiej był zabudowany, to zgodnie z art. 5 dekretu budynek pozostawał we własności dotychczasowego właściciela. Własność budynku przechodziła na rzecz podmiotu publicznego dopiero gdy nie został złożony albo nie został uwzględniony wniosek dekretowy o ustanowienie prawa dzierżawy albo prawa zabudowy do gruntu.

Prawo własności rodzi po stronie właściciela trzy uprawnienia: posiadania, możliwości korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro z mocy dekretu warszawskiego budynek pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, to z prawem tym, co oczywiste, było związane posiadanie rzeczy zarówno w zakresie budynku, jak i gruntu na którym budynek został posadowiony.

Takie rozumienie posiadania obowiązywało także na gruncie później obowiązującego na tym terenie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57 poz. 319 ze zm., dalej pr). Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. Z tą datą nastąpiła unifikacja prawa mocą której doszło do likwidacji zależności między posiadaniem a nabyciem praw do spadku oraz pomiędzy posiadaniem a nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Rezygnacja przez ustawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela świadcz[y] o tym, że przesłanka ta utraciła doniosłość prawną.

Sąd I instancji nie podzielił wykładni gramatycznej art. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej przez Komisję w odpowiedzi na skargę. Komisja wskazała że użycie w nim po słowach "dotychczasowy właściciel gruntu" przecinka oznacza, że sformułowanie "będący w posiadaniu grunt" odnosi się zarówno do właściciela jak i następcy prawnego.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie pozycji właściciela z jego następcą prawnym powinien użyć spójnika "i" i wtedy dyspozycja co do konieczności posiadania odnosiłaby się do jednego i drugiego. Tu takiej sytuacji nie mamy.

Zdaniem Sądu I instancji dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej przesłanka posiadania o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 dekretu nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Przyjęcie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez badania przesłanki posiadania, co uzasadnia jej uchylenie, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w jego wykładni. Czyni to niezasadnymi zarzuty Komisji co do naruszenia przez Prezydenta m. st. Warszawy standardów prowadzenia postępowania administracyjnego przez pominięcie przesłanki posiadania (s. 35 decyzji Komisji).

Rozważania w tym zakresie mają walor poglądowy, ponieważ zebrany przez Komisję materiał dowodowy, a przede wszystkim korespondencja M. S. choćby z organami Inspekcji Budowlanej, prowadzona w latach 1949-1952, w zakresie remontu budynku przy [...], świadczy w sposób nie budzący wątpliwości o posiadaniu tej nieruchomości przez M. S. Treść korespondencji stanowi manifestację wykonywania przez nią władztwa nad tą nieruchomością. M. S. złożyła wniosek dekretowy 18 lutego 1948 r. Tym bardziej uzasadniona jest ocena, że wykonywała władztwo nad nieruchomością, żądając ustanowienia na jej rzecz prawa wieczystej dzierżawy.

Kolejnym powodem uzasadniającym, w ocenie Komisji, konieczność uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że decyzja ta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w tym z uwagi na to, że nabycie roszczenia nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (art. 30 [ust.] 1 pkt 5 udr) i z uwagi na szeroko rozumiane pokrzywdzenie najemców lokali (art. 30 [ust.] 1 pkt 6 udr).

Ustawa stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie definiuje pojęcia "interesu społecznego". Pojęcie to, czasami używane w prawie, jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że wymaga wykładni. W doktrynie przyjmuje się, że interes społeczny to interes odnoszący się do społeczeństwa jako całości a nie do zawężonego kręgu podmiotów. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z interesem indywidualnym.

Art. 7 ust. 2 dekretu ustanowiono w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Skoro pozbawiano ich własności tych nieruchomości to - niesprzecznie z celem tego pozbawienia - starano się przyznać inne prawo majątkowe. Interes majątkowy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i interes majątkowy jego prawnych następców pozostawały w dacie wejścia w życie dekretu i pozostają obecnie wartościami godnymi ochrony przez system prawa. Chodzi tu wszak o własność i inne - zastępujące utraconą własność - prawa majątkowe.

Przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego, słusznego interesu obywatela czy z uwagi na prawa lokatorów lub konieczność zapewnienia im lokali zamiennych, pokrycia kosztów przeprowadzki itd. Art. 7 ust 2. dekretu nie ma charakteru uznaniowego, nie zawiera pojęć niedookreślonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zostaną spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musi wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, później - prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.

Ustalenia Komisji na temat sytuacji prawnej lokatorów i wywodzone z niej ich pokrzywdzenie, które jest zdaniem Komisji skutkiem decyzji reprywatyzacyjnej, dokonywane są przez pryzmat normy prawnej zawartej w ustawie z 9 marca 2017 r. - na podstawie art. 40c udr. Zgodnie z nim decyzja reprywatyzacyjna nie narusza uprawnień i obowiązków z umowy najmu zawartej z najemcą nieruchomości lub jej częścią przez gminę lub Skarb Państwa. (art. 40c ust. 1). Gdy umowa została zawarta przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej osoba na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną ani jej następca prawny nie wstępują w stosunek najmu (art. 40c ust. 2). Oznacza to, że zmiana podmiotu własności nie wywołuje skutków w tej sferze prawa cywilnego.

Ocena skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie umów najmu lokali ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie Sąd powszechny. Prawa takiej oceny nie ma Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 ust. 3 udr. Nie ma jej także Sąd administracyjny, co z kolei wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302, [zm. poz. 1467, 1629; z 2019 poz. 11, 934 - uw. NSA], dalej ppsa). W niniejszej sprawie Sądy powszechne wydały wyroki, na mocy których uznano zasadność podwyżek czynszu, tym samym przesądziły, że były one zgodne z prawem. W związku z tym, mając na uwadze generalne związanie organów administracji publicznej wyrokami Sądów, w tym powszechnych, co wynika z art. 365 § 1 kpc, brak było podstaw do uznania przez Komisję, że doszło do rażących i pozbawionych podstaw prawnych podwyżek czynszu.

Prawną podstawą wyżej zaprezentowanego rozumowania jest rozróżnienie między drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną; prawem publicznym a prawem prywatnym). Ukształtowanie stosunku najmu, uprawnień wynajmującego i najemcy, następstwo prawne w stosunkach najmu i wstępowanie w te stosunki oraz ochrona lokatorów to domena prawa cywilnego, które jest stosowane przez Sądy powszechne w procedurze nazywanej drogą cywilną, a uregulowanej w Kodeksie postępowania cywilnego.

W przepisach dekretu brak było podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Oznacza to, że przesłanki związane z kwestią wykonywania zarządu, nadzoru nad zarządcą czy rażącą niewspółmierność ceny nabycia roszczeń do wartości nieruchomości, jako pozostające w oderwaniu od przepisów dekretu, nie mogły stanowić podstawy, czy to do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, czy to uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Podobnie rzecz się ma w przypadku pojęcia "świadczenie rażąco niewspółmierne", które również jest pojęciem niedookreślonym przez ustawodawcę i jest nieznane dekretowi. Na gruncie kpa, choćby art. 156 § 2, wypracowano definicję pojęcia "rażącego naruszenia prawa" rozumiana jako naruszenie oczywiste tj. dające się zauważyć na tzw. "pierwszy rzut oka", bez dokonywania wykładni prawa ale przez proste zestawienie treści normy prawnej z treścią rozstrzygnięcia.

Zdaniem Komisji ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem, że doszło do przeniesienia roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości (s. 41 uzasadnienia [decyzji] Komisji) jest ustalona wartość nieruchomości z daty decyzji reprywatyzacyjnej porównania z wartością nabytego przez P. M. udziału. Z wyliczeń rzeczoznawcy, który szacował nieruchomość wynika, że P. M. nabył roszczenia za 31 % wartości udziału. Wobec użycia przez ustawodawcę po raz kolejny pojęcia niedookreślonego w aspekcie obowiązującej w umowach wzajemnych ekwiwalentności świadczeń majątkowych, po pierwsze należy podkreślić, że ekwiwalentność tę należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat oświadczeń woli stron umowy. Art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej kc) wskazuje, że oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak tego wymagają ze względu na okoliczności sprawy, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego, zwyczaje. Ustalając znaczenie oświadczenia woli należy wyjść od sensu wynikającego z reguł językowych a w dalszej kolejności badać cel umowy. Ten cel nie musi być taki sam dla obu stron. Wystarcza, że cel ten jest ważny dla jednej ze stron a druga o nim wie (uchwała SN z 11.9.1997 r. III CZP 39/97). Dopiero wtedy możliwe jest określenie rzeczywistego sensu umowy.

Istotą klauzul generalnych - a jedną z nich jest klauzula interesu społecznego - jest możliwość uwzględnienia różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą być oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy, w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego (wyrok SN 23.4.2004 I CK 550/03). W związku z tym niezbędne jest ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych jakie towarzyszyły zawarciu umowy, a nie tylko mechaniczne przeliczenia, tak jak w tym przypadku, ceny wartości udziału do aktualnej wartości nieruchomości.

Świadczenie wzajemne, o którym mowa w ustawie [z 9 marca 2017 r.] odnosi się do nabycia roszczenia a nie udziału w nieruchomości, co oznacza że zawarta w ustawie przyczyna do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej (rażąca niewspółmierność ceny nabytego prawa do wartości nieruchomości) nie spełnia kryterium ekwiwalentności. Brak jest podstaw do porównywania wartości roszczenia do nabycia prawa użytkowania wieczystego. Roszczenie to tylko prawo do domagania się określonego zachowania. W tym wypadku to wywodzone z dekretu i ustaw prawo do domagania się wydania reprywatyzacyjnej decyzji administracyjnej. Nabywca roszczenia ma niepewność co do tego, czy użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione, w szczególności, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje odmowna decyzja dekretowa. Oczywiście może przypuszczać, że zostanie stwierdzona jej nieważność, to jednak nie jest pewne. Ostateczny efekt zabiegów o nabycie prawa zależy od wielu uwarunkowań faktycznych i prawnych. W niektórych wypadkach stopień skomplikowania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, jest na tyle istotny, że ostateczny jej finał nie jest pewny. Niemożliwy do przewidzenia jest czas trwania koniecznych do przeprowadzenia procedur i ich ostateczny koszt. Na cenę roszczeń dekretowych bez wątpienia ma też wpływ praktyka działania organów administracji. Zbywcy roszczeń najczęściej przebyli długą i zakończoną niepowodzeniem drogę prawną w celu osiągnięcia celu reprywatyzacyjnego. Ta droga rozpoczynała się od złożenia wniosku dekretowego i trwała dziesięciolecia. W takiej sytuacji postrzegali swoje roszczenia jako wysoce niepewne, co bez wątpienia miało wpływ na ich cenę.

Trudno z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia porównać wartość nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego. Na pewno te dwie wartości są od siebie rażąco różne. W związku z tym oceny należy dokonać na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności czyniących prawdopodobne wydanie pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej, ocenę szans jej wydania pod względem faktycznym i prawnym, biorąc pod uwagę spodziewany czas trwania postępowania reprywatyzacyjnego i jego koszty, a także obowiązującą w tym zakresie wcześniej praktykę orzeczniczą. Na rynkową wartość roszczeń wpływ ma obserwowalna na rynku długość i stopień skomplikowania postępowań "administracyjno-sądowych" [zapewne "administracyjnych" - uw. NSA], których "uwiecznieniem" [zapewne "uwieńczeniem"] miała być decyzja reprywatyzacyjna. Powszechnie wiadomo było, że te postępowania trwają wyjątkowo długo. Podczas ich prowadzenia często ujawniane były okoliczności nieznane w chwili wszczęcia, w tym nieznane w chwili zbycia roszczeń, a efekt tych postępowań był niepewny, tak co do treści decyzji, jak i czasu jej wydania. Wszystkie te okoliczności należy ocenić przy ocenie adekwatności ceny. W tym przypadku nabycie roszczenia od spadkobiercy właściciela dekretowego nastąpiło w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała odmowna decyzja dekretowa "i" [zapewne "wydana" - uw. NSA] znacznie przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego. Co do zasady nabywając roszczenie podmiot liczy na to, że w bliżej nieokreślonym czasie być może nabędzie prawo. Zawsze jest to jednak zdarzenie przyszłe i wysoce niepewne. W niniejszej sprawie nabycie roszczenia nastąpiło w 1994 r., a ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miało miejsce dopiero w 2006 r. - po 12 latach od nabycia roszczenia. Świadczy to o tym, że przez bardzo długi czas M. M. pozostawał w niepewności co do tego, czy w ogóle będzie mógł zrealizować nabyte prawo. Taki stan rzeczy potwierdza adekwatność ceny.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma potrzeby sięgania do radykalnych środków w istocie wywłaszczeniowych, by osiągnąć cel w postaci ochrony zbywcy, który sprzedał roszczenia za niską, zdaniem Komisji, cenę. Nie mamy tu do czynienia z ochroną interesu społecznego ale interesu zbywcy, ten zaś jest chroniony ugruntowanymi mechanizmami prawa cywilnego, jak konstrukcje związane z wadami oświadczenia woli czy wykorzystaniem przymusowej sytuacji.

W istocie niedopuszczalne jest poddawania tego rodzaju okoliczności ocenie organu administracji, bowiem jest to klasyczna materia cywilistyczna mieszcząca się w pojęciu sprawy cywilnej.

Poodobnie jak przy przesłance naruszenia interesu społecznego, z uwagi na okoliczności związane z sytuacją prawną lokatorów, zdaniem Sądu I instancji, organ dekretowy nie był uprawniony do oceny decyzji reprywatyzacyjnej powołując się na zdarzenie nieznane dekretowi. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 r. ustanowiła przesłankę przeniesienia roszczenia do nieruchomości warszawskiej w zamian na świadczenie rażąco niewspółmiernie jako podstawę wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej. Należy postawić pytanie czy norma ta, zawarta w ustawie z 9 marca 2017 r., może stanowić podstawę do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Gdyby tak było należałoby uznać, że Komisja ma prawo do oceny ważności umowy stron, na mocy której doszło do nabycia roszczeń dekretowych. Sąd administracyjny nie podziela takiego poglądu, gdyż tylko Sąd powszechny ma kompetencję do oceny ważności umowy cywilnoprawnej - co wynika z art. 1 i 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (D.U. z 2019 r. poz.1460, dalej kpc).

Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, dalej kc), czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia roszczenia, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Tu także mamy do czynienia z sytuacją, w której aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia roszczenia.

Ustawa z 9 marca 2017 r., w art. 3 ust. 4, wyposażyła Komisję w uprawnienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi Prokurator może m.in. zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 kpa) czy wszczynać postępowania przed sądem - o czym stanowi art. 7 kpc.

Przyznanie Komisji takich uprawnień w celu umożliwienia realizacji jej zadań oznacza, że ustawodawca wyposażył Komisję w wystarczające uprawnienia i mechanizmy działania mające służyć realizacji jej zadań. Komisja może wszczynać postępowania przed sądami powszechnymi. Ustawodawca nie umocował jednak Komisji do zastępowania Sądu powszechnego, tym bardziej, że - jak to zostało wskazane w ustawie - Komisja jest organem administracji publicznej, a zatem nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii natury cywilnoprawnej. Nie może ocenić ważności umowy notarialnej i kwestii wygaśnięcia roszczenia (zarzut naruszenia art. 118 kc - s. 9 skargi M. M. i B. Z.

Ustawodawca w omawianej ustawie uznał, co wynika z art. 1 i 3, że celem nadrzędnym uzasadniającym w istocie odstąpienie od wyrażonej tam zasady, jest szeroko pojęta potrzeba ochrony interesów Państwa, a jako osoby pokrzywdzone wskazał najemców lokali. Nie jest rzeczą Sądu ocena słuszności takich założeń ustawodawcy. Wskazać jednak należy, że ochrona lokatorów nie może polegać na naruszaniu praw innych osób, w tym wypadku na naruszaniu praw własności byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, ich następców prawnych albo nabywców roszczeń dekretowych przez sięganie do - w istocie - wywłaszczeniowych metod, tj. przez pozbawianie ich praw rzeczowych do nieruchomości. Ochrona lokatorów odbywa się poprzez stosowanie znanych porządkowi prawnemu mechanizmów zapobiegających nadmiernemu podnoszeniu czynszów najmu (zasady ustanowione w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 1182, dalej upl), wykorzystywania innych środków prawnych przewidzianych w tej ustawie i w Kodeksie cywilnym, a w przypadku dokonywania przestępstw - przez ściganie sprawców. Faktyczne wywłaszczenie nie jest środkiem adekwatnym dla zapewnienia ochrony lokatorów. Stosując taki środek Komisja godzi w konstytucyjnie i konwencyjnie chronione prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste), podczas gdy cel ochrony nie uzasadnia aż tak radykalnego działania. Użyty został środek nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, gdyż ów cel można osiągnąć innymi, znanymi już porządkowi prawnemu, metodami.

Sąd uwzględnił skargę Miasta st. Warszawy wniesioną do wskazanych w niej fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, w tym zarzut odnoszący się do istotnego naruszenie przez Prezydenta m. stołecznego Warszawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 7 pkt 2 dekretu warszawskiego) przez brak podstaw do badania przesłanki posiadania w odniesieniu do przeddekretowych właścicieli, konieczności wykazywania przez właścicielkę dekretową fizycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego, czy wskazywanego w wytycznych obowiązku oceny przez organ czynności podejmowanych przez M. S. w relacjach z właścicielem gruntu. Podobnie należy ocenić kwestię wywodu Komisji co do skutków decyzji reprywatyzacyjnej jako sprzecznej z interesem społecznym, a wynikających ze sposobu zarządu, działań wobec lokatorów, niewywiązywania się nabywców z postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowaniem jako wywodzone z ww. działań. Komisja nie ma uprawnień ustawowych do decydowania o ważności umowy cywilnoprawnej, a przepisy dekretu nie wiążą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z przesłankami dotyczącymi lokatorów. Okoliczność naruszenia interesu społecznego działaniem beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej nie mieści się w art. 7 "pkt" [winno być "ust." - uw. NSA] 2 dekretu. Wskazywane przez Komisję działania (czy to zarządcy czy "p." [winno być "K." - uw. NSA] K.) to działania osób trzecich, które zgodnie z ogólnymi zasadami prawa karnego odpowiadają za własne czyny.

Wykazanie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy ["innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal" - uw. NSA] (art. 30 pkt 1 pkt 6 udr) wymaga, podobnie jak w przypadku stwierdzenia nieważności umowy zbycia udziału, prejudykatu w postaci wyroku sądu powszechnego - karnego, bo tylko on ma kompetencje do orzekania o winie danej osoby. Jednorazowe ukaranie K. K. [k. 657-656, 658 akt Komisji - uw. NSA] nie spełnia przesłanki uporczywości lub istotnego utrudniania i nie pozostaje w związku przyczynowym z decyzją reprywatyzacyjną.

Miasto st. Warszawa słusznie wskazuje, że w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej nie miało możliwości uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 kpa) gdyż taka przesłanka nie była wymieniona w dekrecie. Wydając decyzję reprywatyzacyjną organ nie miał obowiązku uwzględnienia praw lokatorów, gdyż taka przesłanka nie została wskazana w dekrecie warszawskim a decyzja ta ma charakter związany. Art. 7 kpa odnosi się do stron postępowania administracyjnego, natomiast najemcy lokali nie mają w tego rodzaju postępowaniu przymiotu strony. Prowadzi to do wniosku, że organ wydając decyzję reprywatyzacyjną nie miał podstaw do uwzględnienia interesu najemców lokali. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się, że art. 7 kpa stosuje się do sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy zostało poddane uznaniu administracyjnemu, ponieważ tylko w takich sytuacjach organ ma luz decyzyjny, w ramach którego winien, nie naruszając prawa, rozważać racje, które uzasadniają takie a nie inne rozstrzygnięcie. Nie ma on zastosowania w sprawie dekretowej.

Decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, gdyż budynek przez cały czas, wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji dekretowej, pozostawał własnością spadkobierców dekretowych i nabywcy części roszczeń, w tym m.st. Warszawy. Nie zachodzi zatem jakikolwiek adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej co do gruntu a działaniami beneficjentów po wydaniu decyzji nakierowanym, jak wskazuje Komisja, na lokatorów zajmujących budynek mieszkalny. Najemcy lokali - jak to wynika z przydziałów tych lokali - nie legitymowali się żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, a jedynie tytułem obligacyjnym (najem). Otrzymane przez nich przydziały mieszkań miały miejsce w czasie po negatywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Zgodnie z art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. I tak się stało w tej sprawie. Dopiero stwierdzenie przez Kolegium nieważności decyzji dekretowej spowodowało, że budynek "powrócił" do rąk następców prawnych właścicieli. Decyzja dekretowa była konsekwencją wydania decyzji nieważnościowej gdyż, "odżył" wniosek dekretowy a organ tj. "M. st. Warszawa" [winno być "Prezydent m.st. Warszawy" - uw. NSA] z urzędu musiał go rozpoznać. Na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie doszło do zmiany właściciela dekretowego budynku. Postępowanie to nie dotyczy nawet interesu prawnego najemców lokali znajdujących się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Są oni jedynie uprawnieni do korzystania z tych lokali na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Nie przysługuje im żaden tytuł prawnorzeczowy do tych lokali. Najem jest stosunkiem obligacyjnym, a ustanowienie użytkowania wieczystego nie skutkuje automatycznym wygaśnięciem tego prawa. Ocena skutków tych umów zastrzeżona jest dla Sądu powszechnego i nie ma adekwatnego związku przyczynowego między wydaniem decyzji dekretowej a wskazywanym przez Komisję naruszeniem praw najemców.

Art. 30 [ust. 1] pkt 6 ustawy (nawet gdyby przyjąć możliwość jego stosowania w niniejszej sprawie), czego jednak Sąd I instancji nie czyni, stanowi o możliwości uchylenia decyzji jeśli jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej, groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej lokal. Treść tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy istnieje związek przyczynowy między decyzją a opisanymi wyżej skutkami.

Ustawa [z 9 marca 2017 r.] nie definiuje pojęcia związku przyczynowego, należy więc sięgnąć do innych regulacji prawnych w tym zakresie i wypracowanego na ich tle orzecznictwa sądowego. Generalnie rzecz ujmując związek przyczynowy to związek pomiędzy dwoma zdarzeniami z których jeden stanowi przyczynę a drugi skutek. W prawie (art. 361 § 1 kc) chodzi o tzw. adekwatny związek przyczynowy. Przy jego badaniu należy przeprowadzić test sine qua non czyli ustalić, czy pomiędzy ogniwami łańcucha przyczynowo-skutkowego istnieje logiczne powiązanie tj. czy skutek jest normalnym i pewnym skutkiem wskazywanego zdarzenia sprawczego. Normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek który w "zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, jest jego naturalnym następstwem (uchwała SN z 21.3.2003 r. III CZP 6/03).

Takiego związku brak pomiędzy wydaniem decyzji dekretowej a sytuacją lokatorów. Reprywatyzacja, polegająca na przyznaniu prawa rzeczowego do odebranej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi, jego następcom prawnym albo nabywcy roszczeń, nie prowadzi w normalnym następstwie zdarzeń, zwykłym porządku rzeczy do skutków niepożądanych dla lokatorów. Jeśli sytuacja lokatorów zmieni się, to zarówno oni, jak i Państwo, dysponują środkami prawnymi celem efektywnej ochrony praw. Nie ma potrzeby ingerować w prawa wynikające z dekretu.

Sąd nie podziela poglądu Komisji o braku podstaw do przyznania miastu st. Warszawa legitymacji skargowej.

Ustawa nie definiuje pojęcia strony. Tym samym konieczne jest sięgnięcie do definicji kodeksowej z art. 28 kpa (odesłanie z art. 38 ust. 1 udr). Ta wskazuje, że stroną jest ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodzić się należy z poglądem, że "m.st. Warszawa" [winno być "Prezydent m.st. Warszawy" - uw. NSA] jako organ, który wydał decyzj[e] reprywatyzacyjn[e] nie miałby legitymacji skargowej gdyby przedmiotem sprawy administracyjnej był wyłącznie "byt prawny" tej decyzji. Jednakże po pierwsze zostało ono uznane przez Komisję jako posiadające status strony postępowania. Po drugie, jest w 4/12 części współwłaścicielem nieruchomości budynkowej, nie mówiąc już o własności gruntu, co oznacza że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości i z tego tytułu rozstrzygnięcie dotyczy jego praw i obowiązków (art. 28 kpa). Po trzecie było adresatem obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia Komisji (przejęcia udziału M. M., B. Z. i P. J. w zarząd.).

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnika M. M. i B. Z. w większości zasługują one na uwzględnienie. Zostały one, choć bez bezpośredniego odwołania do ich zarzutów omówione wyżej, więc nie ma potrzeby powtarzania tego wywodu.

W skardze, obok zarzutów naruszenia art. art. 2, 8 ust. 1 i 2 i art. 9 Konstytucji wskazano również na naruszenie art. 9 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Paryżu 20 marca 1952 r. (D.U. 95.36. 175) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych oraz art. 14 tej Konwencji w zw. z art. 9 Konstytucji RP: w zakresie w jakim skarżący był dyskryminowany na rozprawie, pozbawiony prawa do obrony i pomocy prawnej jako gwarancji rzetelnego procesu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów oczywiste jest w świetle art. 9 i 91 Konstytucji, że umowy międzynarodowe, a taką jest ww. akt, po ich ratyfikowaniu, wchodzą do polskiego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Protokół nr 1 wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Z Protokołu nr 1 jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zapisy tego protokołu znajdują poszanowanie w art. 64 "pkt" [winno być "ust." - uw. NSA] 3 Konstytucji RP stanowiąc, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Sąd I instancji podzielił wywód pełnomocnika skarżącego, że samo istnienie podstawy prawnej w przepisach prawa krajowego nie jest wystarczające. Nadrzędne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działania na podstawie i w granicach prawa) nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego działania które będzie zgodne nie tylko z ustawą ale i innymi wiążącymi Polskę aktami, w tym umowami międzynarodowymi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Należy podkreślić, że normy upoważniające winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji ustawowych. NSA w wyroku z 28.8.2018 r. I GSK 2276/18 (w LEX) wskazuje, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ta zasada, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 kpa, "stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli".

Oznacza to, w nawiązaniu do możliwości ograniczenia własności wyłącznie ustawą i w zgodzie z przyjętymi przez Państwo normami prawa międzynarodowego, że ustawodawca by zachować się zgodnie z wyżej wymienionymi zasadami ma obowiązek takiego ukształtowania normy prawnej by nie było wątpliwości co do kompetencji danego organu do podejmowania rozstrzygnięcia, w którym dochodzi do ograniczenia prawa własności i które okoliczności wymagają tak daleko idącej ingerencji w to prawo.

W ocenie Sądu I instancji, Komisja nie wykazała w tym postępowaniu, by wskazywany w Konstytucji i Protokole nr 1 interes publiczny faktycznie istniał i uzasadniał to ograniczenie sięgnięcie po radykalny środek polegający na pozbawieniu prawa rzeczowego do nieruchomości. Przeciwstawiając dwie wartości: ochronę praw lokatorów i ochronę prawa własności w sytuacji, w której Sąd powszechny wypowiedział się co do zasadności podwyżek czynszu i eksmisji, należy dać prymat tej drugiej. Organ jest związany wyrokami Sądów powszechnych, co oznacza, że nie ma jakiejkolwiek kompetencji do wywodzenia odmiennych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Powoływany przez Komisję art. 75 Konstytucji nakłada na Państwo obowiązek prowadzenia polityki, która sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli czy przeciwdziałaniu bezdomności. Obowiązek ten nie spoczywa na właścicielach budynku, a tak wydaje się uważa Komisja (s. 17 uzasadnienia decyzji). Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przerzucania tego obowiązku na prywatnych właścicieli nieruchomości. Takiego przejścia praw nie przewiduje ani sama ustawa ani inny akt prawa krajowego czy międzynarodowego. W obowiązującym porządku prawnym najemcy mają zagwarantowaną ochronę prawną choćby w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. "2019 r. poz. 1182" [winno być "z 2016 r. poz. 1610, zm. z 2027 r. poz. 1442 i 1529; z 2018 r. poz. 374 - tempus regit actum - uw. NSA]") - art. 8a, 9 "pkt" [winno być "ust." - uw. NSA] 1b, które określają kryteria podwyżek czynszu, w tym ich częstotliwość i wysokość.

Dekret warszawski nie przewiduje w art. 7 ust. 2 konieczności badania losów najemców a w szczególności zagwarantowania im prawa do dalszego zamieszkiwania czy niepodwyższania czynszu. Jest to tym bardziej oczywiste gdy weźmie się pod uwagę to, że celem dekretu warszawskiego była szybka odbudowa stolicy po II wojnie światowej. Dlatego ustawodawca w tamtych powojennych realiach przejął na siebie ten obowiązek i temu służyło przejęcie nieruchomości warszawskich (gruntu) na rzecz Skarbu Państwa. Pozostawiono właścicielowi własność budynku a utrata jej następowała w przypadku nie złożenia w terminie wniosku dekretowego albo braku spełnienia przesłanek ustawowych - o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Komisja w wywodzie przywołała art. 19 upl. Przepis ten stanowi: "Do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.". Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że jedne przepisy będą stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektóre - z dostosowaniem do charakteru rozpoznawanej sprawy. Może się zdarzyć i tak, że ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, dane przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (Tadeusz Żyznowski w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 29.10.1991 r. III CZP 109/91, Przegląd Sądowy 1992/5-6/ [s. 130-136] - uw. NSA]). Komisja w uzasadnieniu nie powołała żadnej argumentacji prawniczej uzasadniającej przyjęcie równego traktowania pozycji najemcy i właściciela lokalu (czyli stosowanie wprost przepisów dotyczących ochrony własności do ochrony praw lokatorów). Na gruncie dekretu warszawskiego i pozostawania budynku jako stanowiącego własność jego przeddekretowego właściciela, nie da się obronić poglądu prezentowanego przez Komisję, że najemcy zostają mocą decyzji dekretowej "pozbawieni uprawnień wynikających z umów najmu lokali komunalnych zawartych z Miastem st. Warszawa" (s. 51 uzasadnienia in fine). Wszelkie kwestie dotyczące kształtowania umowy najmu zawarte są w kodeksie cywilnym i ustawie o ochronie praw lokatorów. Zastrzeżone są do kognicji sądów powszechnych. Podobnie jak kwestie podwyżek czynszów, eksmisji, zajmowania lokalu bez tytułu prawnego czy naruszenia posiadania. Ani Komisja ani Sąd administracyjny nie ma uprawnień do rozstrzygania o tego rodzaju kwestiach, w tym uprawnień do oceny ważności umów najmu czy ich kontynuacji (art. 3 § 1 i 2 ppsa).

Przyjęcie obecnie rozwiązania, w którym o losie nieruchomości warszawskiej decyduje sytuacja najemców, nie znajduje oparcia ani w dekrecie, ani ustawie o ochronie praw lokatorów, ani w Konstytucji, ani w prawie międzynarodowym.

Sąd I instancji stwierdził, że Komisja bez podstawy prawnej uchyliła decyzje reprywatyzacyjne, a w konsekwencji ustanowiła zarząd nad nieruchomością. Decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydana zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez Komisję.

W związku z tym, zarzuty skargi M. M. i B. Z. wywodzone z naruszenia zasady równego traktowania, dyskryminowania, pozbawienia prawa do obrony i prawa pomocy, prawa do rzetelnego procesu, jakkolwiek doniosłe, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, choć analiza protokołów sporządzonych z czynności przed Komisją, wskazuje na ich zasadność. Kwestie związane z niedopuszczeniem dowodów zgłaszanych przez stronę na okoliczność zachowania lokatora J. B., wobec naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Podobnie należy ocenić zarzuty natury procesowej, choć Sąd podziela wywody skarg dotyczące jednostronnej oceny dowodów przeprowadzonych przez Komisję, brak oceny dowodów z zeznań właścicieli lokal, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, gdyż co prawda Komisja zakwestionowała ważność umów notarialnych, choć nie miała do tego kompetencji, to jednak regulacje te odnoszą się do notariuszy a nie organów administracji publicznej.

Sąd I instancji uznał, że nie ma kompetencji do oceny, czy skład Komisji powołano zgodnie z prawem, w tym czy jej członkowie mają kwalifikacje o jakich mowa w art. 4 ust. 2 udr. Zgodnie z art. 4 ust. 5 udr członkowie Komisji powoływani są przez Sejm RP i tylko ten organ ma uprawnienie do oceny tej kwestii.

Sąd I instancji uznał, że z brak było podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym uznając, że w ramach przysługujących mu uprawnień może samodzielnie dokonać wykładni przepisów ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1800 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1804), obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania (wpisy po 200 zł od każdego ze skarżących i wynagrodzenie pełnomocnika: radcy prawnego lub adwokata; k. 147, 149-183 akt sądowych).

Skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 1422/18 wywiedli: Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez adw. K. W.; [...] M. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez r. pr. M. W.; Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adw. K. N.

Prawomocnym postanowieniem z 20 stycznia 2020 r. I SA/Wa 1422/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] (k. 256-299, 300-357; 397-398 akt sądowych).

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez adw. K. W., zaskarżyła wyrok I SA/Wa 1422/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 2267"), przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 udr, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych wydanych "z" [winno być "w" - uw. NSA] 2006 r., 2008 r., 2011 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanych aktów reprywatyzacyjnych, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stosującego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie Ustawy, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr;

2. art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr, przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 udr, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w 2006 r., 2008 r., 2011 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 5 udr, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanych aktów reprywatyzacyjnych, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stosującego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie Ustawy, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 5 udr;

3. art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr, przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 udr, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w 2006 r., 2008 r., 2011 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b udr, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanych aktów reprywatyzacyjnych, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stosującego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie Ustawy, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 4b udr;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr, przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 udr, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w 2006 r., 2008 r., 2011 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4 udr, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanych aktów reprywatyzacyjnych, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stosującego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie Ustawy, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 4 udr;

5. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona Ustawą przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6, obejmuje swym zakresem wyłącznie sytuacje, w których miały miejsce czyny w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny poświadczony prejudykatem wydanym przez sąd powszechny (karny), takie jak przestępstwo groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do wzruszenia przez Komisję nadzorowanych decyzji reprywatyzacyjnych i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, podczas gdy (i) treść danego przepisu nie wprowadza zamkniętego katalogu działań, które mogą zostać uznane za prowadzące od przewidzianego w nim skutku, co skutkuje szerokim zakresem zdarzeń mogących zostać uznanymi za wypełniające jego hipotezę (ii) dokonanie właściwej wykładni danego przepisu w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na ustalenie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnych doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr przez błędne uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 udr, obejmują wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane [w] ustawie dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z "2018 r. poz. 2096" ze zm., dalej kpa) w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, co wyłącza stosowanie przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5, 6, 7, 8 udr do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie Ustawy (wydanych przed jej uchwaleniem), gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 kpa na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 udr), służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych;

7. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 38 ust. 1 udr, przez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pominięciu przez Prezydenta m.st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowej właścicielki, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nie dotyczył dotychczasowego właściciela, a jedynie jego następców prawnych, w sytuacji gdy art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu również w stosunku do właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skargi przez Sąd I instancji wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4b udr;

8. art. 30 ust. 1 pkt 4b udr w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, i art. 80 kpa, przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu Ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna zostawała wydana mimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 udr;

9. art. 7 ust. 1 dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b udr, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 30 ust. 1 pkt 4b udr stanowi nową - odrębną przedmiotowo normę materialnoprawną względem obowiązującego art. 7 ust. 1 dekretu i w konsekwencji przyjęciem, że w obu tych przepisach chodzi o "inne posiadanie" gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym można mówić tylko o jednej przesłance posiadania, bowiem w świetle unormowania art. 7 ust. 1 dekretu, warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku, zaś norma materialnoprawna z art. 30 ust. 1 pkt 4b udr, stanowi jedynie szczególną podstawę służącą wzruszeniu ostatecznych decyzji dekretowych. W których organy zaniechały badania przesłanki posiadania gruntu przez przeddekretowych właścicieli, ujętej już w art. 7 ust. 1 dekretu;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, dalej pusa) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4-6 w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 udr przez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych objawiające się w samodzielnym, dowolnym, a tym samym nieuprawnionym ustaleniu zasad "intertemporalnym" (zastosowaniu zasady tempus regit actum) w zakresie dotyczącym obowiązywania poszczególnych przepisów Ustawy (tj. przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 udr), podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, które korzysta z domniemania konstytucyjności, przez co Sąd I instancji nie posiadał odnośnie możliwości stosowania prawa, wbrew treści przepisów znajdujących się w akcie o randze ustawowej jaki stanowi ustawa z 9 marca 2017 r.; kompetencji do samodzielnego wyznaczania reguł intertemporalnych.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 udr i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, i w zw. z art. 16 § 1 kpa, przez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed Komisją jako bezprzedmiotowego, co wynikało z błędnej wykładni przepisów Ustawy, polegającej na przyjęciu, że przesłanki wymienione w decyzji Komisji "jak" podstawa stwierdzenia wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie mogły znaleźć zastosowania w konkretnym przypadku z uwagi na złamanie przez organ zakazu działania prawa wstecz, tj. do dokonania aktu nadzoru wobec decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejściem w życie ustawy o Komisji, w oparciu o przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania nadzorowanej decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja Komisji była prawidłowa i została oparta na podstawach materialnoprawnych określonych w obowiązującym prawie, co winno skutkować oddaleniem wszystkich złożonych na nią skarg;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b udr i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa, przez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed Komisją, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone Ustawą nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 udr stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanego aktu, podczas gdy Komisja była uprawniona do wyeliminowania ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejście w życie Ustawy po spełnieniu przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 udr, która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia opartego na art. 151 ppsa w stosunku do wszystkich skarg;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 kpa, przy wydawaniu przez Komisję decyzji, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 udr;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, i art. 80 kpa, przez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która skutkowała przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 udr;

6. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i art. 105 kpa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6, 7 i 8 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1-4 udr, przez uznanie, że postępowanie administracyjne przed Komisją stało się bezprzedmiotowe, co wynikało z odrzucenia przez Sąd I instancji możliwości zastosowania przez Komisję podstaw materialnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia decyzji, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji rozważenia zasadności w zastosowaniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 30 ust. 1 udr, którym to zaniechaniem Sąd [I instancji] naruszył ciążący na nim obowiązek kompleksowego rozpoznania sprawy w jej granicach, doprowadzając do przedwczesnego umorzenia postępowania przed Komisją, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który to przepis obliguje Sąd I instancji by w uzasadnieniu "zwięźle przedstawił stan sprawy (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", gdy tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd omówił stanowisko skarżących i zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, ograniczając się przy tym jedynie do przedstawienia oceny prawnej wyrażonej odnośnie podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji, pomijając całkowicie w swych rozważaniach aspekt związany z możliwością istnienia pozostałych podstaw wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, przewidzianych w art. 30 ust. 1 udr, co powoduje, że skarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Komisja wniosła o: rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego od P. P., Miasta stołecznego Warszawy, M. M. i B. Z. na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (k. 219-246, 380-381 akt sądowych).

M. [...] - Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie), reprezentowane przez r. pr. M. W., zaskarżyło w całości wyrok I SA/Wa 1422/18, zarzuciło wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a udr w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 232 kodeksu cywilnego przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli Decyzji Komisji oraz badanych przez Komisję Decyzji Reprywatyzacyjnych Prezydenta m.st. Warszawy, polegające na niedostrzeżeniu, że:

a. przedmiot postępowań reprywatyzacyjnych prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy nie pokrywa się z przedmiotem Decyzji Reprywatyzacyjnych kończących te postępowania i badanych przez Komisję, ponieważ wniosek dekretowy obejmował grunt, to znaczy nieruchomość stanowiącą odrębny przedmiot własności, zaś przedmiotem każdego z badanych rozstrzygnięć był jedynie udział w gruncie w wysokości łącznie 8/12 części, w warunkach gdy co do pozostałego udziału w gruncie w wysokości 4/12 części istniała przeszkoda prawna do ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze rozpoznania wniosku dekretowego;

b. wbrew obowiązkowi rozpoznania wniosku dekretowego Prezydent każdorazowo w Decyzjach Reprywatyzacyjnych uchylił się od załatwienia sprawy odnośnie 4/12 części dawnego gruntu hipotecznego;

c. wydane rozstrzygnięcia rażąco naruszają dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz istotę własności i użytkowania wieczystego (art. 232 kc), w wyniku czego doprowadziły do wieloletniej patologii prawnej, kreując byty prawne niedopuszczone przez ustawodawcę - zarówno w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego w życie, jak i w dacie wydawania Decyzji Reprywatyzacyjnych;

2. art. 134 w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, przez dokonanie kontroli zaskarżonej Decyzji Komisji według wewnętrznych przekonań Sądu co do tego, w jaki sposób i jakie prawo winno być stanowione oraz dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd krytycznej oceny ustawy o Komisji i całej działalności Komisji, polemiką z ustawodawcą, zamiast dokonania kontroli decyzji Komisji w oparciu o kryterium legalizmu;

3. art. 134 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych Decyzji Reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw i art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr w brzmieniu nadanym powołaną nowelizacją, przez odmowę stosowania do decyzji Komisji wymienionych przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. w brzmieniu nadanym powołaną nowelizacją;

4. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego, choć z uwagi na dotknięcie Decyzji Reprywatyzacyjnych nieważnością, należało ograniczyć się do uchylenia Decyzji Komisji;

II. prawa materialnego: 1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz art. 232 § 1 i art. 140 kc przez ich niewłaściwe zastosowanie do oceny dopuszczalności przedmiotu użytkowania wieczystego określonego w Decyzjach Reprywatyzacyjnych; 2. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez jego niewłaściwą wykładnię: sprzeczną z zasadami logiki prawniczej, dokonaną w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, perspektywy historycznej i celu prawnego dekretu warszawskiego jako elementu stabilizującego stan prawny gruntów warszawskich, przejętych na własność przez m.st. Warszawę, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że (i) przesłanka posiadania nie dotyczy dawnych właścicieli hipotecznych składających wniosek o przyznanie własności czasowej (ii) posiadania nie należy łączyć z koniecznością faktycznego władania gruntem; 3. art. 2, art. 10 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady trójpodziału władzy na skutek nieuprawnionej odmowy stosowania przez Sąd przepisów ustawy z 9 marca 2017 r., z uwagi na to, że Sąd nie zgadza się z treścią tych przepisów i nie zgadza się z dostrzeganą przez ustawodawcę potrzebą stosowania szczególnych środków ochrony wprowadzonych ustawą z 9 marca 2017 r. 4. art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr przez ich błędną wykładnię.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o: uchylenie skarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz Uczestnika według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 358-374 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargi kasacyjne: Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M. [...] Stowarzyszenia [...], P. P., reprezentowany przez adw. K. D., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej Komisji; odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od każdego ze skarżących kasacyjnie (k. 413-420, 422-427 akt sądowych).

Dnia 21 września 2020 r. Prokurator Prokuratury Krajowej na podstawie art. 8 § 1 ppsa zgłosił udział w postępowaniu przed naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 1711/20 (k. 472 akt sądowych).

Pismem z 1 października 2020 r. Miasto stołeczna Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowane przez adw. E. B., wniosło o: oddalenie w całości skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M. [...] Stowarzyszenia [...]; zasądzenie od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M. [...] - Stowarzyszenia [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 474-502 akt sądowych).

Pismem z 1 grudnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Krajowej na podstawie art. 8 § 1 zd. 2 i art. 45 ppsa: oświadczył, że popiera skargę kasacyjną Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich; wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (k. 505-523 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. I OSK1711/20 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 1 w zw. z art. 193 ppsa dopuścił do udziału w postępowaniu Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] (k. 544-568, 627-631v akt sądowych).

Na rozprawie dnia 10 maja 2024 r. stawili się: M. W. - Naczelnik Wydziału [...] Zagadnień Rozpoznawczych w Departamencie Prawa Administracyjnego, reprezentująca skarżącą kasacyjnie Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w asystencji adw. T. D.; Prokurator Prokuratury Krajowej (k. 820-822 akt sądowych); za skarżące kasacyjnie M. [...] - Stowarzyszenie [...] - Prezes Zarządu Stowarzyszenia A.A.; za uczestnika postępowania Miasto stołeczne Warszawa adw. Z. G.; za uczestników postępowania M. M. i B. Z. r. pr. T. D.; za uczestnika postępowania P. P. adw. K. D.; pozostali nie stawili się - prawidłowo zawiadomieni (k. 813-814, 820-822 akt sądowych).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji cofnął zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: prawa materialnego z punktu I podpunktów 3, 8 i 9;

z punktu II podpunktów 1, 2, 3, 4, 6 - jedynie w zakresie wskazanego w tych zarzutach art. 30 ust. 1 pkt 4b udr; zmodyfikował uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu z punktu I podpunktu 7 w ten sposób, że naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji polegało na tym, że rekonstruując wzorzec kontroli w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu polegającej na tym, że badając przesłanki materialnoprawne złożenia wniosku dekretowego wadliwie uznał, że do kręgu właścicieli lub następców prawnych właścicieli należą osoby, które roszczenia dekretowe nabyły w wyniku umów cywilnoprawnych. Co do przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr pełnomocnik Komisji powołał uchwałę I OPS 3/22; co do adekwatnego związku przyczynowego przywołał orzeczenia Sądu Najwyższego I CSK 685/18 i I CSKP 605/22.

Prezes Zarządu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia wnosiła i wywodziła jak w skardze kasacyjnej; zwróciła uwagę na nierozpoznanie wniosku dekretowego co do części udziałów - 4/12 w prawie ustanowionego użytkowania wieczystego. Podniosła, że skutki decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 udr należy uznać za szczególnie drastyczne.

Prokurator Prokuratury Krajowej wnosił i wywodził jak w piśmie z 1 grudnia 2020 r.

Pełnomocnik Miasta st. Warszawy skargi kasacyjne pozostawił do uznania Sądu.

Pełnomocnik P. P. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych. Wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o rozważenie możliwości skorzystania z procedury z art. 269 ppsa; w ocenie pełnomocnika P. P., uchwała I OPS 3/22 nie zasługuje na aprobatę.

Pełnomocnik M. M. i B. Z. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Poparł wniosek pełnomocnika P. P. o rozważenie możliwości skorzystania z art. 269 ppsa. Złożył głos do protokołu.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji; Prokurator Prokuratury Krajowej; Prezes Zarządu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia i pełnomocnik Miasta st. Warszawy oświadczyli, że nie widzą podstaw do zastosowanie w tej sprawie art. 269 ppsa (k. 816-822 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 134 ppsa składa się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 134 ppsa" w tej części, podniesione w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia nie nadawały się do rozpoznania.

I. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich należy zauważyć, że zarzuty w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 2267") zostały postawione niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). W dacie wydania kontrolowanej decyzji ([...] czerwca 2018 r.), ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa obowiązywała w brzmieniu (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 2018 r. poz. 431), bowiem jej jednolity tekst Dz.U. z "2018 r. poz. 2267", zaczął obowiązywać z dniem 4 grudnia 2018 r. Mimo tej niestaranności, skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia wzorców kontroli zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. nadawały się do rozpoznania.

Wobec cofnięcia na rozprawie przez pełnomocnika Komisji zarzutów dotyczących naruszenia: prawa materialnego z punktu I podpunktów 3, 8 i 9; z punktu II podpunktów 1, 2, 3, 4, 6 - jedynie w zakresie wskazanego w tych zarzutach art. 30 ust. 1 pkt 4b udr, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, skoro bowiem dopuszczalne jest w świetle art. 60 w zw. z art. 193 ppsa cofnięcie skargi kasacyjnej, to tym bardziej dopuszczalne jest cofnięcie części jej zarzutów (wyroki NSA z 17.4.2024 r.: I OSK 1742/21 i I OSK 466/22, cbosa).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego (z pierwszej podstawy kasacyjnej), powtarzają w części te same wzorce kontroli, przeto z uwagi na ich istotę, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadne okazały się zarzuty w zakresie dotyczącym naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 udr.

W art. 30 ust. 1 pkt 6 udr mowa jest o sytuacji, w której wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło, do skutków "rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste". Należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy którakolwiek z legalnych decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta m.st. Warszawy z dnia: 18 grudnia 2006 r. nr 449/GK/DW/2006; 27 maja 2008 r. nr 274/GK/DW/2008; 5 stycznia 2011 r. nr 10/GK/DW/2011, w ramach swych skutków mogą prowadzić do stanu niezgodnego z prawem. Zasadniczo, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Co do zasady bowiem wykonanie legalnej decyzji administracyjnej, służy urzeczywistnieniu przyznanego beneficjentowi - na mocy obowiązujących przepisów - uprawnienia. Ustawa z 9 maja 2017 r. jest regulacją szczególną, na co wskazuje już sam jej tytuł ("o szczególnych zasadach") i, jak również wskazuje jej tytuł, dotyczy ona usuwania skutków - decyzji naruszających - prawo. Nietrafnienie skarżąca kasacyjnie Komisja zaistnienie przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr wiąże w samą "reprywatyzacją nieruchomości" (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej), a nie z wadami konkretnych decyzji reprywatyzacyjnych i skutkami tych wadliwych decyzji. W przypadku kontrolowanych w trybie nadzoru przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych, nic nie wskazuje na to, by zostały one wydane w warunkach naruszenia prawa. Były to decyzje prawomocne i ostateczne. Beneficjentami tych decyzji były osoby będące następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości, która złożyła wniosek dekretowy, przy czym P. P. jest spadkobiercą M. S. C. - spadkobiercy przeddekretowej właścicielki nieruchomości (k. 250 czarnego skoroszytu). Można sobie wyobrazić sytuację gdy - wydana z naruszeniem prawa - decyzja reprywatyzacyjna będzie prowadzić do skutków opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr. Taka sytuacja - związku pomiędzy wydanymi decyzjami reprywatyzacyjnymi, a podnoszonymi okolicznościami - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przepis ten, przyrównywany do art. 161 kpa, musi być rozpatrywany z tym zastrzeżeniem, że chodzi o - decyzję naruszającą - prawo. Nie można natomiast traktować nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji reprywatyzacyjnych, jako wadliwości, skoro jest to normalne uprawnienie wynikające z decyzji reprywatyzacyjnej. Art. 30 ust. 1 pkt 6 udr pozwala na badanie weryfikowanych decyzji w kontekście ich skutków, pozwalając na uchwycenie szerszych zjawisk związanych z nadużyciami - w toku reprywatyzacji - i następstw tych nadużyć (tj. stwierdzonych w toku prowadzonych w tym przedmiocie postępowań). Nie może być jednak wątpliwości, że zjawiska te muszą być ze sobą powiązane. Funkcjonalna wykładnia użytych przez ustawodawcę słów "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym [...]" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o - wadliwą - decyzję reprywatyzacyjną, bowiem legalna decyzja z istoty rzeczy nie prowadzi do takich skutków. Stwierdzenie tych skutków jest jednak możliwe jedynie w przypadku gdy - decyzja reprywatyzacyjna - była wadliwa i jej wady są tego rodzaju, że nie może ona korzystać z warunków ochrony trwałości.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt V W 144/11 Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli, uznał obwinionego K. K. za winnego tego, że w dniu 20 czerwca 2010 r. około godziny 00.30 w W. przy ul. [...] lok. [...] wybrykiem polegającym na słuchaniu głośnej muzyki zakłócił spoczynek nocny J. B., kwalifikując ów czyn z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń i na tej podstawie skazał K. K. i na tej samej podstawie wymierzył obwinionemu karę grzywny w kwocie 200 zł (k. 658 akt Komisji). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że jednorazowe ukaranie K. K. za czyn z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, nie spełniało przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr, a "zastosowanie groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal", wymagało prejudycjalnego wyroku Sądu karnego (s. 28 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1422/18).

Uchwałą z dnia z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 skład siedmiu sędziów NSA przyjął, że okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (ONSAiWSA 2024/2/15, dalej uchwała I OPS 3/22).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/22 skład siedmiu sędziów wskazał, że cel regulacji wprowadzonej ustawą o Komisji uzasadnia retroaktywne stosowanie art. 30 ust. 1 pkt 6 udr. W szczególności jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Zjawiska, którym ma przeciwdziałać ów przepis, nie występowały wcześniej i nie można było ich przewidzieć, a wyeliminowanie decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego powoduje przywrócenie poprzedniej sytuacji prawnej adresatów tej decyzji.

Jakkolwiek skład siedmiu sędziów NSA zastrzegł, że ze względu na zakres przedstawionego zagadnienia prawnego, poza rozważaniami podjętymi w uchwale pozostaje charakter związku między decyzją reprywatyzacyjną, a powstałymi w następstwie jej wydania skutkami, to w uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie dotyczy kwestii, czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Rozważanie tej kwestii, jakkolwiek skoncentrowane na problemie dopuszczalności retroakcyjności, wskazuje, że skład siedmiu sędziów NSA uznał za możliwą sytuację, gdy zaistnienie pewnych skutków może być uznane za wywołane wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, wydanie decyzji może do tych skutków doprowadzić. Oznacza to przyznanie możliwości zaistnienia pewnej relacji między skutkami a wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, choć skład siedmiu sędziów nie określił, jaki charakter ta relacja powinna mieć.

Sąd I instancji w tym zakresie przyjął, że winien mieć miejsce adekwatny związek przyczynowo-skutkowy między decyzją a działaniami jej beneficjentów po wydaniu decyzji. Bliżej jednak charakteru tego związku nie wyjaśniono, a decyzje reprywatyzacyjne dotyczyły jedynie gruntu nieruchomości warszawskiej. Tej interpretacji, przez podniesienie zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 udr nie zakwestionowano.

Niezależnie od przyjętej koncepcji związku między decyzją a skutkami, zwrócić należy uwagę na treść art. 30 ust. 1 pkt 6 udr. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr, organ uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.

Uzasadnienie uchwały I OPS 3/22 akcentuje, że przyjęcie regulacji zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. jest konsekwencją ujawnionych nieprawidłowości w stosowaniu przepisów dekretu i realizowania roszczeń z niego wywodzonych, w tym z naruszeniem również praw osób, którym faktycznie winno przysługiwać prawo własności lub użytkowania wieczystego, na co powoływano się w uzasadnieniu projektu ustawy. To wzgląd na konieczność realizowania takich wartości konstytucyjnych, jak sprawiedliwość społeczna, ochrona porządku i bezpieczeństwo prawne przemawiają za uznaniem dopuszczalności wzruszenia ostatecznych decyzji dekretowych. Wyważając interesy byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich spadkobierców oraz interes związany z usunięciem naruszeń godzących w sprawiedliwość społeczną i porządek prawny ustawodawca określił przesłanki uchylenia decyzji. Zostały one wyznaczone m. in. przez posłużenie się określeniami ocennymi ("rażąco"), z zastosowaniem klauzul generalnych ("interes społeczny"). Takie sformułowanie przesłanek wiąże się dla stosującego organu z szeregiem obowiązków, wymaga bowiem konkretyzacji.

Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 1422/18 prawidłowo uznał, że w kontrolowanej sprawie brak wyroków Sądów powszechnych, przesądzających o czynach, które pozwalałyby na uznanie, że w kontrolowanej sprawie doszło do wypełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr. Mimo zatem, że uchwała I OPS 3/22 dopuszcza retroakcję, to wobec trafnych argumentów podniesionych przez Sąd I instancji w tej materii, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Stosowne instrumenty prawne związane ze stosunkiem najmu przewiduje Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w dacie wydania zaskarżonej decyzji w brzmieniu Dz.U. z 2016 r. poz. 1610; zm. z 2017 r. poz. 1442 i 1529; z 2018 r. poz. 374, dalej uol). Skoro Sądy powszechne wyrokowały w sprawach o zapłatę czynszu czy odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego lub o eksmisji, to w sposób wiążący (art. 365 § 1 kpc) dla organów administracji publicznej i dla Sądów administracyjnych o zgodności z prawem zarówno podwyżek czynszów, jak i o eksmisji. Naczelny Sąd Administracyjny rozumiejąc trudną sytuację życiową, w jakiej znalazło się wielu lokatorów przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie zwraca uwagę, że podwyżki czynszów, podejmowane przez wynajmujących w granicach prawa (co potwierdzają prawomocne wyroki Sądów powszechnych), nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 udr.

Również kwestia odpowiedzialności za popełnienie czynu zabronionego została przewidziana przez ustawodawcę, i uregulowana przez niego przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Szczególny charakter regulacji przyjętej ustawą z 9 maja 2017 r. powoduje, że przesłanki tej ustawy ziszczą się wówczas, gdy usunięcie skutków prawnych wydanych z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnych nie jest możliwe, przy zastosowania innych dostępnych instrumentów prawnych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Z tych przyczyn niezasadnie zarzucono wyrokowi I instancji naruszenie art. 30 pkt 6 udr (pkt I.1, I.5 skargi kasacyjnej Komisji).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 5 udr. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że w kontrolowanej sprawie "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej" (pkt 5 ust. 1 art. 30 udr). Sąd I instancji trafnie podniósł, że ekwiwalentność świadczeń (przedmiotem umowy nie było zbycie udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, lecz zbycie roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego, którego to wartość w sposób oczywisty różni się znacznie od wartości udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nabywca roszczeń nie ma pewności, czy użytkowanie wieczyste na jego rzecz w wyniku nabytego roszczenia zostanie dlań ustanowione. W kontrolowanej sprawie istniała bowiem w obrocie prawnym ostateczna odmowna decyzja dekretowa. Brak było pewności, że właściwy organ stwierdzi jej nieważność i czy po ewentualnym stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej zostanie wydana decyzja reprywatyzacyjna, uwzględniająca wniosek, a jeżeli tak, to w jakim zakresie (zmieniające się ustawodawstwo wprowadzało kolejne ograniczenia dla uwzględniania roszczeń dekretowych (początkowo przesłanką negatywną było to, że korzystanie z gruntu nie "[...] da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania [...]" art. 7 ust. 2 dekretu, później rozumianego jako plan zagospodarowania przestrzennego; art. 214a ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782), dodany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271), przy czym katalog przesłanek odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...] niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 1 tego dekretu, ulega stałemu poszerzeniu). Z uwagi na przedmiot postępowania, sprawy te z reguły są czasochłonne (w kontrolowanej sprawie M. S. - właścicielka przeddekretowa - złożyła wniosek dekretowy 22 sierpnia 1946 r.; ponowiła wniosek 18 lutego 1948 r.; zmarła [...] 1956 r.; jedno z trojga spadkobierców po M. S. – M. C. sprzedał M. M. udział wynoszący 3/4 przypadającego mu spadku po M. S. 28 listopada 1994 r.; pierwsza decyzja reprywatyzacyjna została wydana 18 grudnia 2006 r. - ponad 60 lat po złożeniu pierwszego wniosku dekretowego i ponad 12 lat od zawarcia umowy o zbyciu roszczeń. Prowadzenie postępowania reprywatyzacyjnego może też wiązać się z koniecznością ponoszenia znacznych wydatków na koszty postępowania. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na wcześniejszą praktykę orzeczniczą (s. 25-26 uzasadnienia wyroku ISA/Wa 1422/18). Do faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa) należy to, że w latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Według stanu na dzień 15 lutego 1967 r. na 7553 rozpatrzone wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 77-79, 84; A. Poczobutt-Odlanicki, M. Żebrowski, Kierunki gospodarowania terenami na obszarach skomunalizowanych i na pozostałych obszarach m.st. Warszawy, Warszawa 1969; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w umowach wzajemnych ekwiwalentność świadczeń należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat prawidłowej wykładni oświadczeń woli stron. Prawidłowość wykładni oświadczeń woli stron została wypracowana przez doktrynę cywilistyczną (zwłaszcza Zbigniewa Radwańskiego) i orzecznictwo Sądu Najwyższego.

W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. [...] Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5). Zagadnienia wykładni oświadczeń woli, wad oświadczeń woli czy wykorzystania przymusowej sytuacji (art. 82-88 kc), winno być rozstrzygnięte w procesie cywilnym.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że trudno jest, z ekonomicznego punktu widzenia, porównać wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu i w prawie własności budynku posadowionego na tym gruncie, z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tym gruncie.

Zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 udr (punkty I.3 i I.6 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Ustawodawca użył w punkcie 4 ust. 1 art. 30 udr tego samego zwrotu: "decyzja [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", która - przy dodaniu po słowie "decyzja" słowa "reprywatyzacyjna" w pełni odpowiada zwrotowi: "decyzji, która: [...] 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", użytym przez ustawodawcę w art. 156 § 1 zdanie wstępne i w punkcie 2 kpa.

Skarżąca kasacyjnie, mimo że wskazała jako wzorzec kontroli art. 30 ust. 1 pkt 4 udr, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazała, czym różni się rozumienie zwrotu użytego w art. 30 ust. 1 pkt 4 udr, od zwrotu użytego w art. 156 § 1 zdanie wstępne i w punkcie 2 kpa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że "Przesłanki wydania przez Komisję decyzji: reformacyjnej, kasacyjnej i decyzji, która była co prawda wydana z naruszeniem prawa, ale nie można już jej uchylić, wywołała bowiem nieodwracalne skutki prawne, zostały enumeratywnie wskazane w art. 30 ust. 1 ustawy. Można zauważyć, że niektóre z nich w pełni pokrywają się z przesłankami: wznowienia postępowania (pkt 1-3) czy stwierdzenia nieważności (pkt 4 i pierwsza przesłanka punktu 5 - [...]" (W. Chróścielewski, Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, ZNSA 2018/1/s. 22; publikacja powstała pod rządem ustawy z 9 marca 2017 r. w brzmieniu pierwotnym, przy czym punkty 1-4, 6-8 ustępu 1 art. 30 nie uległy zmianie dokonanej ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 431). W uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 udr Skarżąca kasacyjnie nie przywołuje żadnych argumentów prowadzących do odmiennej oceny znaczenia normatywnego art. 30 ust. 1 pkt 4 udr, koncentrując się jedynie na tym, że "Ustawodawca uznał, że okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnej bez podstawy prawnej [co w sposób oczywisty w kontrolowanej sprawie nie zachodziło - uw. NSA] lub z rażącym naruszeniem prawa, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 Dekretu oraz fakt przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej w sposób rażąco sprzeczny z interesem społecznym, czy wywołania negatywnych skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste powinna stanowić podstawę do uchylenia decyzji lub jej zmiany" (s. 16 skargi kasacyjnej). Konstrukcja powołanych przepisów wskazuje na sytuacje, w których Komisja może wydać konkretny rodzaj decyzji z katalogu zawartego w art. 29 ust. 1 udr. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa obowiązany jest także wskazać, który konkretnie przepis ustawy (najczęściej materialnoprawnej, choć w konkretnych sytuacjach także procesowej; B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 45-54) został naruszony. W kontrolowanej sprawie właśnie wydanie decyzji odmownej mimo śmierci wnioskodawczyni skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z 12 września 1969 r. znak GKM-IV/6210/447/ 69/JB Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, decyzją z 10 września 1999 r. nr KOC/1200/Go/98 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z powodu skierowania decyzji z 12 września 1969 r. do osoby zmarłej.

Utrwalone jest w orzecznictwie i piśmiennictwie, że w razie śmierci strony skierowanie do niej decyzji administracyjnej jest kwalifikowanym naruszeniem układu podmiotowego; postępowanie prowadzone jest w sytuacji braku podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązku miało dotyczyć. Utrata zdolności prawnej strony powoduje podstawowy brak w układzie podmiotowym. Uzasadnia to nakaz zawieszenia postępowania do czasu usunięcia tego braku. Zachodzi wadliwość ciężka, kwalifikowana, obwarowana sankcją nieważności, która obejmuje naruszenie przepisów prawa powodujące podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony postępowania (B. Adamiak - tamże, PiP 2012/3/s. 50-51, 53; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r. I OSK 3028/18, OSP 2021/2/105, s. 116).

Zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 (wskazanego samoistnie i z ustępem 2) dekretu warszawskiego (wskazanego jako wzorzec kontroli wraz z szeregiem przepisów; pkt I.7, I.8, I.9 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uznanie.

Przy wykładni art. 7 ust. 1 dekretu należy uwzględnić, że jego brzmienie nie jest jednoznaczne, a jego redakcja może prowadzić do wątpliwości. Świadczy o tym zarówno spór, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczący kwestii, czy wymóg posiadania gruntu winien odnosić się tylko do następców prawnych byłej właścicielki, czy też do osoby samego byłej właścicielki gruntu, jak też pozostała część omawianego unormowania. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 1 dekretu, przyznanie prawa użytkowania wieczystego następuje zawsze na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, podczas gdy wniosek w tym zakresie mogą złożyć różne podmioty, w tym spadkobiercy właściciela. Spadkobiercą jednak dana osoba staje się w momencie śmierci spadkodawcy. W rezultacie, w sytuacji, w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu, to należy uznać, że były właściciel tego gruntu już nie żyje. W takim przypadku, interpretując omawiany przepis w sposób literalny, nie byłoby możliwe przyznanie objętego wnioskiem prawa byłemu właścicielowi gruntu (z uwagi na jego śmierć). Tym niemniej, mimo tej niedoskonałości legislacyjnej, nikt nie ma wątpliwości, że w przedstawionej wyżej sytuacji, w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu warszawskiego, prawo użytkowania wieczystego należałoby przyznać owemu spadkobiercy byłego właściciela gruntu (oczywiście przy spełnieniu pozostałych, prawnych wymagań). Powyższe dowodzi, że literalna interpretacja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu może niejednokrotnie prowadzić do absurdalnych sytuacji, a zatem nie zawsze jest ona możliwa do zastosowania, pierwszeństwo powinna w takim przypadku mieć wykładnia funkcjonalna, systemowa. Zastrzeżenie to dotyczy także pojęcia "posiadania". W kontrolowanej sprawie wniosek dekretowy złożyła sama właścicielka przeddekretowa.

Pojęcie "posiadanie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w dekrecie warszawskim. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można pominąć, że ustawodawca użył go w art. 7 ust. 1 dekretu dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właściciela, prawnych następców właściciela. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy (uprawniony składa wniosek dekretowy w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę). Dwukrotne użycie tego samego terminu w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu takiego samego znaczenia.

Przy takim założeniu nietrudno dostrzec, że użyty w przepisie termin "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. R.P. nr 16 poz. 112, dalej rozporządzenie z 1946 r.), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanym porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. R.P. nr 6 poz. 43, dalej rozporządzenie z 1948 r.). Według § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. wyraźnie dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy.

Również w myśl § 1 rozporządzenia z 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Z przedstawionych regulacji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia terminu "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego terminu w przypadku gminy jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytemu w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnych następców. Nie można, przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy, jednocześnie wymagać od dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnych następców sprostania rygorystycznym regułom posiadania, wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie dekretu.

Oznacza to, że właściciel i jego prawni następcy również winni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, by w ten sposób dać wyraz swemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę przez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m.st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Niezasadne jest stanowisko Komisji akcentujące, że składając wniosek dekretowy wnioskodawca musiał sprawować nad danym gruntem władztwo faktyczne. Z tych względów skład orzekający uznał, że wprawdzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Komisji, że warunek "posiadania" nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, winien dotyczyć zarówno następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, jak i samych dotychczasowych właścicieli, ale przy braku definicyjnego zróżnicowania przez prawodawcę znaczenia tego pojęcia i przy jednoczesnym dopuszczeniu przez niego rozumienia instytucji "posiadania" w odniesieniu do gminy, jako jedynie aktu formalnego, nie można twierdzić, że uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego musieli zawsze wykazywać się faktycznym władaniem danym gruntem, a w konsekwencji brak ustaleń w tym zakresie, miałby skutkować wadliwością decyzji, uzasadniającą zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4b i art. 29 ust. 1 pkt 2-4 udr.

Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy był aktem prawnym wydanym w konkretnie określonym celu przez samego prawodawcę w art. 1 dekretu. Indywidualność tego aktu wynika z ograniczonego jego obowiązywania i wywoływania skutków prawnych tylko do określonego w tym dekrecie obszaru m.st. Warszawy i celu, któremu akt ten służył. Podwójne zindywidualizowanie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. pod względem terytorialnym i celowościowym, nakazuje uznać ten akt za w istocie precedensowy, odmienny od typowych rozwiązań prawnych służących powszechnej regulacji stosunków własnościowych na obszarze całego kraju. Szczególność rozwiązań prawnych przyjętych w dekrecie zobowiązuje do zindywidualizowanego ich rozumienia przez pryzmat celu, któremu rozwiązania te służyły. Zniesienie prywatnej własności gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez jej przejęcie na rzecz gminy m.st. Warszawy, nastąpiło z mocy samego prawa w sposób bezwarunkowy. Ogrom zniszczeń w Warszawie wykluczał oczekiwanie wobec właścicieli poszczególnych gruntów legitymowania się posiadaniem gruntu w sposób mający wynikać z dotychczasowych, standardowych regulacji prawnych, które nie uwzględniały zaistnienia takich zniszczeń. W obliczu tak daleko idących skutków prawnorzeczowych dekretu, jakim było odebranie prawa własności gruntu, z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, normatywnie wypowiedziany w tym dekrecie zamiar prawodawcy zrekompensowania tych skutków nieruchomością zamienną i odszkodowaniem wyklucza przypisywanie temu samemu prawodawcy rygorystycznego pojmowania posiadania, jako warunku uwzględnienia wniosku o przyznanie praw rekompensujących odebranie prawa własności, skoro zamiar wypłaty odszkodowania został przewidziany także w razie niezgłoszenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W świetle powyższego, przy rozważaniu pojęcia "posiadanie" w klasycznym ujęciu cywilistycznym, na które składają się dwa elementy: faktyczne władanie "corpus" i element woli "animus", element faktycznego władania dla potrzeb zastosowania art. 7 ust. 1 dekretu traci na normatywnym znaczeniu ze względu na brak jego spełnienia przynajmniej w tych wszystkich przypadkach, w których w stanie faktycznym na gruncie nie istniał już obiekt budowlany wskutek jego zniszczenia, który mógłby być przedmiotem faktycznego władania. Jednolitość traktowania wszystkich uprawnionych w ten sam sposób nakazuje eksponować w ramach oceny istnienia posiadania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jego elementu "animus" - woli dalszego posiadania gruntu nawet po utracie dotychczasowego prawa. Nie sposób wymagać od dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy rygorystycznie pojmowanego posiadania gruntu w sytuacji uprzedniego pozbawienia ich prawa własności gruntu i następnie pozbawienia ich posiadania w wyniku objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Według art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek należało zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a więc i tak w czasie, gdy przynajmniej formalnie posiadanie gruntu przynależało już gminie. Jeżeli prawodawca wprowadził w istocie "fikcję prawną" objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jako elementu jej woli do korzystania z gruntu, to nie ma żadnych jurydycznych podstaw do odmiennego traktowania posiadania gruntu przez osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku, jak tylko opartego jedynie na elemencie woli - "animus".

W niniejszej sprawie materiał archiwalny potwierdza, że wnioskodawczyni posiadała przedmiotową nieruchomość. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzje reprywatyzacyjne, jako wydane bez podjęcia dodatkowych czynności mających na celu ustalenie czy wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku i jego ponowienia była w posiadaniu nieruchomości, rażąco narusza przepisy prawa. Kwestia posiadania nieruchomości została bowiem wystarczająco utrwalona w aktach sprawy, a dokumenty wskazujące na posiadanie nieruchomości przez wnioskodawczynię nie mogły zostać pominięte przez organ reprywatyzacyjny. Wobec powyższego, nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek przesłanka posiadania była w sprawie relewantna, to zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że decyzje wydano w sytuacji, gdy przesłanka ta nie była spełniona. Posiadanie przez wnioskodawczynię zostało potwierdzone, nie sposób zatem mówić o wydaniu decyzji "pomimo nieustalenia" posiadania.

Przepisy art. 30 ust. 1 pkt 7 i 8 udr nie znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowania - w szczególności decyzje reprywatyzacyjne nie dotyczyły osoby prawnej powstałej przed dniem 1 września 1939 r., której akcje lub udziały objęto w sposób niezgodny z prawem.

Wobec powyższego, skoro zaskarżony wyrok nie narusza art. 30 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7, 8 udr, to brak było podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 udr.

Zarzut naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, dalej pusa) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5, 6 w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 udr, okazał się niezasadny.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 28.6.2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

W dotychczasowym dorobku orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony był pogląd, że "[...] Orzekanie o sytuacjach z przeszłości pociąga za sobą konieczność stosowania "skonsumowanego" przepisu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z obowiązującą w systemie prawnym ogólną zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego. [...]" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 52-53). W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 9/02, skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął: "[...] W wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, (OTK-A 2007, nr 3, poz. 26), Trybunał Konstytucyjny formułując w istocie wskazówkę dla sądów, jak uwzględniać wyroki Trybunału w sprawach będących w toku, [...] To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." [...]" (ONSAiWSA 2010/2/16). W uzasadnieniu uchwały z dnia 19.10.2016 r. II OPS 1/15, skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał: "[...] Przyjmuje się, że w razie milczenia ustawodawcy w tym zakresie niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit (actum) factum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. I FSK 1245/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2296/12). Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne, z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy. Podkreśla się, że zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o charakterze dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Zwraca jednak uwagę, że rozwiązanie to, wprawdzie lojalne wobec zainteresowanych, nie zawsze jest dla nich zadawalające, gdyż nowe przepisy mogą zawierać unormowania korzystniejsze. [...]" (cbosa).

Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem dekodowanie normy prawnej, uwzględniającej w szczególności art. 2, 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i art. 6 kpa (s. 17-19, 31-33 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1422/18). Dekodowanie normy prawnej z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd I instancji wzorców kontroli nie stanowiło naruszenia art. 188 pkt 1 Konstytucji RP ani art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5, 6 w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 udr. Zaskarżony wyrok zapadł przed podjęciem uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22, lecz mimo odmiennej oceny tego, czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 udr (w brzmieniu Dz.U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również przed wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r., z uwagi na istotne okoliczności sprawy, na które trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (co było przedmiotem wyżej przedstawionej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przy badaniu zarzutów z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr), to odmienna ocena stosowania zasady tempus regit actum, dokonana przez Sąd I instancji, nie przemawiała za uzwględnieniem skargi kasacyjnej.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter i wskazywanie w poszczególnych zarzutach tych samych wzorców kontroli (w tym uprzednio zgłoszonych w ramach pierwszej - art. 174 pkt 1 ppsa, a do których Naczelny Sad Administracyjny już się odniósł) podstawy kasacyjnej, wymagały wspólnego rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 udr i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, i w zw. z art. 16 § 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1-4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 udr i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa; art. 145 § 3 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa; art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i ppsa i art. 105 § 1 kpa w zw. z 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 oraz pkt 6, 7, i 8 w zw. z art. art. 29 ust. 1-4 udr oraz art. 141 § 4 ppsa.

Sąd I instancji w sposób dostateczny wskazał na naruszenie przez decyzję art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa (s. 28-30, 34-35 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skoro Komisja pominęła część wnioskowanych dowodów, dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, naruszyła zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 596-59, nb 1-3), a co za tym idzie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa.

Zważywszy na kontekst sprawy i szczególny charakter regulacji przyjętej ustawą z 9 maja 2017 r. wskazać należy, że stosowne instrumenty prawne związane ze stosunkiem najmu przewiduje Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (co było przedmiotem prawomocnych wyroków Sądu cywilnego). Kwestia odpowiedzialności za popełnienie czynu zabronionego (w kontrolowanej sprawie mająca charakter jednorazowego wykroczenia, za który sprawca został ukarany prawomocnym wyrokiem Sądu powszechnego) została przewidziana przez ustawodawcę, i uregulowana ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Szczególny charakter regulacji przyjętej ustawą z 9 maja 2017 r. powoduje, że przesłanki tej ustawy ziszczą się wówczas, gdy usunięcie skutków prawnych wydanych z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnych nie jest możliwe, przy zastosowania innych dostępnych instrumentów prawnych. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Z tej też przyczyny niezasadnie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 30 pkt 6 udr. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych przy ocenie zarzutów pierwszej podstawy kasacyjnej.

W konsekwencji niezasadnie wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie art. 105 § 1 kpa art. 145 § 3 ppsa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych w tym zakresie należy podkreślić, że kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 1018 r. poz. 431). Przepisy ustawy określają szczególną procedurę weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 1 ustęp 1, weryfikacją w świetle przepisów tego aktu mogą być objęte wyłącznie decyzje wydane z naruszeniem prawa. Analiza dalszych przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości, co do tak zakreślonego przedmiotu czynności naprawczych. W szczególności przemawiała tym art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udr. W pierwszym z wymienionych przepisów wskazano, że zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Z drugiego wynika, że Komisja wszczyna postępowanie rozpoznawcze wówczas, gdy uprawdopodobnione zostanie, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, czyli sprzecznie z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania. W innym wypadku wszczęcie takiego postępowania nie jest możliwe. W sytuacji, gdy ustawodawca weryfikację w trybie analizowanej ustawy odniósł do decyzji reprywatyzacyjnych, sprzecznych z podstawą wydania, to kontrola obejmować winna badanie, czy decyzje te wydane zostały z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Oznacza to, że na organie dekretowym ciążył obowiązek wydania decyzji reprywatyzacyjnej jeśli ustalił, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Sąd I instancji słusznie uznał, że Komisja nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości zastosowania art. 7 dekretu warszawskiego (wyrok NSA z 18.10.2023 r. I OSK 2609/20, cbosa). W konsekwencji, zasadne było umorzenie postępowania przez Sąd I instancji (art. 145 § 3 ppsa). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Komisji, a wzgląd na uchwałę I OPS 3/22 w realiach kontrolowanej sprawy nie prowadził do odmiennego rezultatu.

II. Przechodząc do skargi kasacyjnej M. [...] - Stowarzyszenia [...]:

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi tego przepisu, poddając się kontroli kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty należało rozpoznać łącznie, wobec powtarzających się w kolejnych zarzutach tych samych wzorców kontroli, mając na uwadze, że do szeregu z nich Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutów skarżącej kasacyjnie Komisji.

Zarzuty naruszenia: art. 29 ust. 1 pkt 3a udr w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 232 kodeksu cywilnego; art. 1 i art. 2 oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr; art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych Decyzji Reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2018 r. poz. 431 - uw. NSA] i art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr w brzmieniu nadanym powołaną nowelizacją; art. 145 § 3 w zw. z art. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt" - uw. NSA] 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa; art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz art. 232 § 1 i art. 140 kc; art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego; art. 2 oraz art. 10 w zw. z z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP; art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr, okazały się niezasadne.

Art. 29 ust. 1 pkt 3a udr określa rodzaj decyzji, jaki może wydać Komisja, jeśli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa lub w przepisach szczególnych. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do rozważań przedstawionych przy badaniu zarzutów kasacyjnych Komisji, wskazujących na naruszenie art. 29 ust. 1-4 udr. Ponieważ decyzje reprywatyzacyjne nie były dotknięte nieważnością z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, ani nie naruszały art. 232 kc, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z ówczesną praktyką organów administracji publicznej, Prezydent m.st. Warszawy orzekał o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na takim udziale w tym prawie, który przysługiwał następcom prawnym właściciela przeddekretowego; Prezydent m.st. Warszawy nie miał obowiązku odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na dalszym udziale, skoro nie uwzględniał w tej części (4/12) żądania wniosku.

Przepisy art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 ppsa wskazują jedynie na zakres obowiązywania ppsa, drogę sądową w sprawach sądowoadministracyjnych i zakres właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr, nie według "wewnętrznych przekonań Sądu", a w oparciu dokonaną prawidłowo wykładnię wskazanych wzorców kontroli, z uwzględnieniem ich kontekstu konstytucyjnego i wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego. W tym zakresie należy odwołać się do wcześniejszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

"Do postępowań toczących się przed Komisją do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." (art. 7 ustawy z 26 stycznia 2018 r.). Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2018 r., uwzględniając brzmienie ustawy 9 marca 2017 r. po tej nowelizacji - obowiązującej od dnia 14 marca 2018 r. Brak podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji nie uwzględnił brzmienia powołanych przepisów, po nowelizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 2018 r. poz. 431).

Za nietrafnością zarzutów z punktu I.4 petitum skargi kasacyjnej Stowarzyszenia przemawiają te same argumenty co wyżej podniesione, przy analizie zarzutów Komisji.

Art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 232 § 1 i art. 140 kc nie prowadziły do odmiennej oceny dopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego kontrolowanymi w trybie nadzoru decyzjami reprywatyzacyjnymi.

Wykładnia art. 7 ust. 1, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku okazała się właściwa, niepozostająca w sprzeczności z zasadami logiki prawniczej; odpowiadała stanowi faktycznemu kontrolowanej sprawy. Perspektywa historyczna i cel dekretu został wyżej szczegółowo przeanalizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla uzmysłowienia perspektywy historycznej funkcjonowania dekretu - zwłaszcza w czasach stalinowskich - dodatkowo należy wskazać, że powszechnie wiadomo, że wnioski dekretowe były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 3.1.1.1, s. 68-69). W kontrolowanej sprawie nie dotknęło to wniosku dekretowego przeddekretowej właścicielki, lecz przez dziesiątki lat jej wniosek nie mógł doczekać uwzględnienia.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP.

Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym m. in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, przy czym skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wskazuje żadnej zasady konkretnej, konstytuującej demokratyczne państwo prawne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 17-19, s. 23-57; Komentator wymienia 13 zasad). W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Nie doszło również do naruszenia zasady podziału władz i równoważenia się władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa, z uwzględnieniem Konstytucji RP i prawa międzynarodowego, wiążącego Rzeczypospolitą Polską.

Zaskarżony wyrok, z przyczyn wyżej podniesionych, opiera się na prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 6 udr. Co do kwestii posiadania (pkt 4b ustępu 1 art. 30 udr), Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do wyżej przedstawionego wywodu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skorzystania w kontrolowanej sprawie z art. 269 § 1 ppsa.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem obu skarg kasacyjnych w całości. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.