IV SA/Po 1180/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-12	
Data wpływu	2017-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw od decyzji	
Sentencja
Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...]S.A. z siedzibą w Warszawie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala sprzeciw	
Uzasadnienie
W dniu 22 września 2016 r. [...] S.A. (dalej również: "inwestor") złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej: [...] na działce nr ewid. [...], w rejonie ul. [...], gmina Komorniki.

Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. Starosta Poznański w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia szeregu nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym, m.in. o doprowadzenie do zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w § 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rosnówko i części wsi Chomęcice w rejonie Jeziora Chomęcickiego - etap I, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/199/2012 Rady Gminy Komorniki z dnia 15 maja 2012 r.

Inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe, mieszcząc się w ww. terminie wskazanym przez organ I instancji. Organ I instancji, pismem z dnia 3 listopada 2016 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie do Starosty Poznańskiego wpłynęły pisma zarówno od stron postępowania, jak i osób zainteresowanych, wyrażające stanowczy sprzeciw planowanej inwestycji.

Starosta Poznański decyzją z dnia 28 listopada 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce [...] S.A. pozwolenia na ww. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej: [...], na działce nr ewid. [...], w rejonie ul. [...], gmina Komorniki. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w ustaleniach miejscowego planu brak zapisów, co do możliwości lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem "34 U, RU" stacji bazowych telefonii komórkowej. Projektowana inwestycja jest zatem sprzeczna z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania wsi Rosnówko i części wsi Chomęcice w rejonie Jeziora Chomęcickiego - etap I, zatwierdzonego uchwalą nr XXI1/199/2012 Rady Gminy Komorniki z dnia 15 maja 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła spółka [...] S.A. reprezentowana przez pełnomocnika, wskazując naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej oraz naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy spełniono wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a przedmiotowa inwestycja jako urządzenie infrastruktury technicznej nie narusza w żaden sposób zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. uchylił ww. decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 28 listopada 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r. Starosta Poznański wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu o wydanie skróconego odpisu aktu zgonu [...]. Następnie pismem z dnia 28 lutego 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy Komorniki o informacje dotyczące osób uiszczających podatki od nieruchomości nr ewid. [...]. W dniu 6 marca 2017 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył uzupełnione projekty budowlane. Przy piśmie z dnia 7 marca 2017 r. Urząd Stanu Cywilnego w Komornikach przekazał skrócony odpis aktu zgonu [...]. Starosta Poznański zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...] Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce T- Mobile Polska S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej: [...], w skład której wchodzi: wieża typu [...] o wysokości całkowitej H=44,8 oraz wolnostojące szafy telekomunikacyjne, na działce nr ewid[...] , w miejscowości Rosnówko, w rejonie ul. [...], gmina Komorniki.

Od ww. decyzji Starosty Poznańskiego odwołał się [...], zachowując termin wynikający z art. 129 ust. 2 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uchylił ww. decyzję Starosty Poznańskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowa inwestycja wymaga kwalifikacji uwzględniającej analizę sumarycznych mocy anten. W ocenie organu II instancji Starosta Poznański przeprowadził analizę jedynie dla pojedynczych anten pod kątem spełniania zapisów ww. rozporządzenia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rosnówko i części wsi Chomęcice w rejonie Jeziora Chomęcickiego - etap I, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/199/2012 Rady Gminy Komorniki z dnia 15 maja 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że dopiero prawidłowa analiza funkcjonowania całej inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Organ wskazał, że należy uwzględnić nie tylko aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anten, ale także przewidywany sposób ich zabudowy w świetle obowiązujących przepisów. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest wzięcie pod uwagę warunków zabudowy terenów sąsiednich oraz określenie maksymalnej możliwej wysokości zabudowy nieruchomości nad którymi zaprojektowano osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i porównanie jej z minimalnymi wysokościami osi głównych wiązek promieniowania anten przedmiotowej stacji bazowej. Powyższe jest również niezbędne do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania w zakresie możliwości zmiany przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten, krąg ten może się zmniejszyć bądź rozszerzyć. Ponadto pomimo wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 stycznia 2017 r. Starosta Poznański nie poinformował o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców po zmarłym [...]. Nie została dostarczona im również zaskarżona decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego zapisy planu miejscowego nie zakazują lokalizowania stacji bazowych na terenie oznaczonym w planie symbolem 34. U, RU, stąd należy uznać, że miejscowy plan dopuszcza jej lokalizację, jednak planowana inwestycja musi spełniać wymagania ochrony środowiska.

Inwestor wniósł sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.§ 2 ust. 1 punkt 7) oraz § 3 ust. 1 punkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy sumować moce poszczególnych anten podczas, gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 punkt 3) rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten objętych jednym wnioskiem;

3. naruszenie prawa materialnego, tj, art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z parametrów planowanej inwestycji oraz zapisów przepisów planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by na terenie, na którym dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez projektowaną inwestycję znajdowały się miejsca dostępne dla ludności, a co za tym idzie, by wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i wydanie decyzji środowiskowej;

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/89/11 Rady Gminy Warta Bolesławiecka z 20 grudnia 2011r. dopuszczalna jest zabudowa nieruchomości sąsiednich w taki sposób, iż miejsca dostępne dla ludności mogą znaleźć się w obszarze ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez projektowaną inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych, natomiast zarzuty sprzeciwu dotyczą naruszenia prawa materialnego

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji pomimo wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 stycznia 2017 r., nie poinformował o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców po zmarłym [...]. Nie została dostarczona im również zaskarżona decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...]. Pozbawiło to możliwości ich udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Już tylko ta okoliczność była wystarczająca do uchylenia decyzji Starosty.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchybienie art. 7 Kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Nie może być też jej przedmiotem kontrola prawidłowości ocen organu, co do zasadności zarzutów odwołania.

Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.