Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 20 września 2023 r. nr SKO.ŚR/41/306/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącej D. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 3 sierpnia 2023 r. D. M. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. W. (86 lat). Do akt sprawy strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 12 lipca 2023 r., zaliczające matkę wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych do 31 lipca 2025 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 05-R).

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr GOPS.4330.65.2023.AK Wójt Gminy Siekierczyn odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że matka wnioskodawczyni jest wdową i ma dwie córki. Jedna z córek zamieszkuje w województwie małopolskim i nie jest w stanie zapewnić matce opieki. Poza tym nie kontaktuje się z matką i nie interesuje się jej stanem zdrowia. Matka wnioskodawczyni jest osobą schorowaną, choruje na nadciśnienie i serce. Większość czasu spędza w łóżku, porusza się przy pomocy balkonika. Nie jest w stanie sama funkcjonować i potrzebuje pomocy osoby drugiej. Wnioskodawczyni zakończyła pracę zawodową w dniu 31 marca 2023 r., obecnie zarejestrowana jest w PUP i pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Jednakże z treści orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 maja 2023 r. Niepełnosprawność nie powstała zatem do ukończenia 18 roku życia lub w okresie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie skutków wyroku TK z dnia 21 październik 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 20 września 2023 r. nr SKO.ŚR/41/306/23 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając że spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności.

Organ odwoławczy wskazał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Według organu, sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni został rozwiązany z upływem czasu, na jaki była zawarta umowa o pracę, a więc strona nie zrezygnowała z pracy w związku z niepełnosprawnością matki. Poza tym opieka nad matką nie jest stała. Odwołująca nie mieszka z matką, tylko przyjeżdża do niej 2 – 3 razy dziennie. W ramach opieki robi zakupy, sprząta, przygotowuje posiłki, dba o higienę osobistą, podaje leki. Jednak według SKO, właściwa organizacja tych czynności pozwoliłaby na podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Strona nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Przyjeżdża do matki 2 – 3 razy dziennie.

Jak stwierdził organ odwoławczy, zakres czynności wykonywanych przez odwołującą w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Podstawowe czynności domowe wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność wykonywania takich czynności nie może zatem uniemożliwiać podjęcia zatrudnienia.

Organ odwoławczy dodał również, że zamieszkiwanie w oddalonej miejscowości nie zwalnia siostry strony z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Obowiązek alimentacyjny siostry strony nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni, gdyż siostra jest w równym stopniu zobowiązana do alimentacji matki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązania organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędna wykładnię i przyjęcie, że niespełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje fakt zakończenia ostatniego zatrudnienia z uwagi na upływ czasu, na jaki umowa o pracę została zawarta oraz fakt niezamieszkiwania przez stronę z matką,

- art.17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką,

- art. 7 i art. 77 § 1 i § 3 w związku z art. 80 k.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia z urzędu dowodów mających na celu ustalenie ilości czasu poświęconego przez skarżącą dziennie na opiekę nad matką.

Skarżąca wskazała na korelację czasową pomiędzy zakończeniem zatrudnienia w dniu 31 marca 2023 r. i doznaniem przez matkę złamania kości udowej prawej w dniu 19 kwietnia 2023 r. Złamanie uczyniło z matki osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, co zostało potwierdzone w orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia 12 lipca 2023 r. Skarżąca zamieszkuje w sąsiedniej miejscowości i poświęca na opiekę nad matką od 6 do 9 godzin dziennie. Matka wymaga pomocy w różnych porach dnia, co pociąga za sobą konieczność wielokrotnych obecności w domu matki. Organ poprzestał na ustaleniu, że skarżąca przebywa u matki 2 – 3 razy dziennie, pomijając kwestię rzeczywistego zakresu czasowego niezbędnego do zapewnienia należytej opieki. Niezbędne jest przeprowadzenie dowodów, mających wykazać rzeczywisty nakład czasu i pracy, poświęcony na opiekę nad matką, np. przesłuchanie świadków lub przesłuchanie strony. Natomiast siostra nie przejawia zainteresowania stanem zdrowia matki oraz zamiaru udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiegać się może skutecznie osoba, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest więc ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Dokonując tej oceny, uwzględnić trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.

Konieczność sprawowania nad osobami niepełnosprawnymi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy jest obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stopień samodzielności matki skarżącej przy wykonywaniu codziennych czynności nie został w ocenie Sądu wystarczająco zweryfikowany przez organy w obliczu rodzaju schorzeń powodujących jej niepełnosprawność i właściwych dla niej czynności opiekuńczych, które wykonuje skarżąca.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 12 lipca 2023 r. łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 05-R – schorzenia narządu ruchu). Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że na podstawie załączonej dokumentacji medycznej, m. in. karty informacyjnej leczenia szpitalnego dnia 24 kwietnia 2023 r. uznano, że nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia i osoba okresowo wymaga stałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co istotne znaczny stopień niepełnosprawności przyznano z uwagi na schorzenia narządu ruchu.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 19 kwietnia 2023 r. matka doznała złamania kości udowej prawej, co uczyniło z matki osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Również w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 sierpnia 2023 r. pracownik ustalił, że w kwietniu 2023 r. matka strony doznała złamania przezkrętarzowego kości udowej prawej. Skarżąca słusznie więc wskazuje na korelację czasową pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę z końcem marca 2023 r. a złamaniem przez matkę kości udowej. Zasadne jest twierdzenie skarżącej, że niepodejmowanie zatrudnienia zostało spowodowane pogorszeniem stanu zdrowia matki w kwietniu 2023 r.

Z wywiadu środowiskowego wynika również, że matka strony ma słaby słuch i problemy z pamięcią, leczy się na nadciśnienie, serce, podwyższony cholesterol. Większość dnia spędza w łóżku, na noc jest pampersowana, porusza się przy pomocy balkonika. Strona przyjeżdża do matki 2 – 3 razy dziennie i spędza u niej kilka godzin. Pomaga matce we wstawaniu z łóżka, higienie osobistej i ubieraniu się. Przygotowuje posiłki, wykupuje i podaje leki, robi zakupy, pranie, sprząta i opłaca rachunki.

Należy zauważyć, że organy pominęły przyczynę znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, wskazaną w orzeczeniu o niepełnosprawności, a mianowicie: symbol 05-R – schorzenia narządu ruchu, spowodowane przede wszystkim złamaniem przezkrętarzowym kości udowej prawej w kwietniu 2023 r.

Należy stwierdzić, że w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ograniczył się tylko do wyszczególnienia czynności wykonywanych przez skarżąca w celu zaspokojenia potrzeb swojej matki w zakresie higieny osobistej, ubierania się, jedzenia, podawania leków, sprzątania i robienia zakupów. Pracownik socjalny pominął natomiast dokładne ustalenie, jaki jest zakres samodzielności podopiecznej skarżącej, a więc czy matka skarżącej w czasie nieobecności córki jest w stanie samodzielnie wstać z łóżka i przy pomocy np. balkonika udać się i skorzystać z toalety (z wywiadu wynika, że jest pampersowana tylko na noc), dojść do kuchni, zrobić sobie herbatę, spożyć przygotowany przez córkę posiłek, zażyć przygotowane przez córkę leki. Nie ustalono, jaka jest czasochłonność czynności wykonywanych przez córkę, a więc ile czasu dziennie zajmuje córce opieka nad matką, jakie czynności wykonuje córka o różnych porach dnia. Nie wskazano, jakie możliwości dojazdu do matki posiada skarżąca i jaki jest orientacyjny czas dojazdu córki do mieszkania matki (zamieszkują w sąsiednich miejscowościach). Organ nie ustalił również, na jak długi czas możliwe jest zostawienie matki skarżącej samej w domu na czas wykonywania obowiązków zawodowych przez skarżącą.

Należy też zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest zaświadczeń lekarskich, obrazujących aktualny stan zdrowia matki i jej sprawność fizyczną oraz kart informacyjnych leczenia szpitalnego, w szczególności z pobytu w kwietniu 2023 r. w szpitalu z powodu złamania uda prawego.

Powyższe istotne okoliczności nie zostały ustalone przez organy, jak również zostały pominięte wyjaśnienia skarżącej przez organy orzekające w sprawie, jak również fakt, że schorzenia, na które cierpi osoba niepełnosprawna determinują zakres i sposób opieki nad matką skarżącej.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzje naruszające zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a).

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rodzaj schorzeń matki skarżącej dla oceny przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy sprawowanej przez skarżącą. Dokładnego wyjaśnienia wymaga charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji podopiecznej, w tym wynikający ze stanu fizycznego matki i jej sprawności ruchowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.