III SA/Łd 514/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-13	
Data wpływu	2022-07-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Ewa Alberciak
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 29/23	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 53, art. 147 § 1, art. 156 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 559; art. 4 ust. 1, art. 11a pkt 1, art. 13 pkt 2, art. 37b ust. 1, art. 42, art. 85, art. 86, art. 90, art. 91 ust. 1 zd. 2, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 20 stycznia 2022 r. nr XLVII/434/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Stryków na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewoda, pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwalę nr XLVII/434/2022 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków. Zaskarżając wskazaną uchwałę w całości, Wojewoda zarzucił jej naruszenie:

po pierwsze, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie dowolnych ustaleń w zakresie przyznawania diet,

po drugie, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że brak zwołania w danym miesiącu sesji bądź narady lub brak indywidualnego zaproszenia na sesję bądź naradę, nie stanowi podstawy do obniżenia diety ryczałtowej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków,

po trzecie, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że brak zwołania w danym miesiącu sesji bądź narady lub brak indywidualnego zaproszenia na sesję bądź naradę, nie stanowi podstawy do obniżenia diety ryczałtowej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków, pełniącemu równocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej,

po czwarte, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu wypłacania diety,

po piąte, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Strykowie działała w granicach i na podstawie prawa.

W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że uchwała została podjęta w dniu 20 stycznia 2022 r. a do organu nadzoru wpłynęła w dniu 25 stycznia 2022 r. W dniu 4 lutego 2022 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze wskazując na treść § 2 ust. 6 "Regulaminu ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej: regulamin), który stanowi, iż "brak zwołania w danym miesiącu sesji bądź narady lub brak indywidualnego zaproszenia na sesję bądź naradę, nie stanowi podstawy do obniżenia diety ryczałtowej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków". Podobne zastrzeżenia organ nadzoru miał wobec treści § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, dotyczącego przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków, pełniącego równocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej. Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 10 lutego 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Strykowie wyjaśnił, iż organ stanowiący przy ustalaniu wysokości diet miał mieć na uwadze zakres wszystkich zadań stawianych przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków i z tych względów wprowadzony został stosowny zapis w § 2 ust. 6 oraz § 3 ust 4 regulaminu, który wyłącza możliwość obniżenia diety ryczałtowej. W ocenie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strykowie, gdyby wysokość diety uzależniona była tylko od uczestnictwa w sesjach bądź naradach pozbawiałaby przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych czynności. Organ nadzoru zaznaczył także, iż nie skorzystał ze swojego uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przepisanym terminie, ale po powtórnym przeanalizowaniu postanowień uchwały, jak i również stanowiska zaprezentowanego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strykowie uznał, że uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa. Dalej wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały nr XLVII/434/2022 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 20 stycznia 2022 r. stanowi art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg). Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Zaznaczono przy tym, że zaskarżona do sądu uchwała, stosownie do jej § 4, weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. W regulaminie ustalono wysokość oraz zasady wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków - wprowadzając dietę w formie ryczałtu miesięcznego w kwocie 800 zł dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Stryków, tj. sołtysów sołectw oraz przewodniczących zarządów osiedli, przy czym w przypadku przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków, pełniącego równocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej, ustalono ryczałt w wysokości 50% diety, tj. 400 zł (§ 1 ust. 1 regulaminu). Dieta miała stanowić rekompensatę poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem zadań wynikających ze statutu sołectw lub osiedli oraz za udział w sesjach Rady Miejskiej w Strykowie i naradach organizowanych przez Burmistrza Strykowa (§ 1 ust. 2 regulaminu). Dieta ryczałtowa miała przysługiwać w całości w przypadku udziału w minimum jednej sesji Rady Miejskiej w Strykowie w ramach indywidualnego zaproszenia Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strykowie oraz udziału w minimum jednej naradzie przewodniczących jednostek pomocniczych w ramach indywidualnego zaproszenia Burmistrza Strykowa (§ 2 ust. 1 regulaminu). Natomiast w przypadku nieobecności przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków na sesji, dieta ryczałtowa miała ulec obniżeniu o 50% (§ 2 ust. 2). W przypadku nieobecności przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków na naradzie, o której mowa w ust. 1, dieta ryczałtowa ulegała obniżeniu o 50% (§ 2 ust. 3). Natomiast w przypadku braku obecności przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków łącznie na sesji i naradzie, o których mowa w ust. 1, dieta ryczałtowa w ogóle nie miała być wypłacana, z zastrzeżeniem ust. 5 i ust. 6. Z kolei § 2 ust. 5 regulamin wskazano, że potrąceń nie dokonuje się, gdy nieobecność na naradzie spowodowana jest oddelegowaniem przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków przez Burmistrza Strykowa, do innych zadań związanych z reprezentowaniem i działalnością Gminy Stryków. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 6 regulaminu brak zwołania w danym miesiącu sesji bądź narady lub brak indywidualnego zaproszenia na sesję bądź naradę, o których mowa w ust. 1, nie stanowi podstawy do obniżenia diety ryczałtowej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków. Analogiczna regulacja została przewidziana w § 3 ust. 4 regulaminu, gdzie w przypadku braku zwołania w danym miesiącu narady lub brak indywidualnego zaproszenia na naradę, o których mowa ust. 1, nie obniżała diety ryczałtowej przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków, pełniącemu równocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej. Natomiast w § 5 ust. 2 i 3 regulaminu, Rada Miejska w Strykowie postanowiła o technicznych szczegółach potwierdzania obecności wskazując, że "w przypadku sesji i narad w trybie stacjonarnym, za obecność uznaje się własnoręczny podpis przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków. W przypadku sesji i narady prowadzonej za pomocą elektronicznych środków przekazu potwierdzeniem obecności jest lista obecności sporządzona na podstawie logowania się do platformy i wygenerowanego z systemu raportu na temat obecności/aktywności uczestników w naradzie lub sesji". Ponadto w § 5 ust. 4 regulaminu, Rada Miejska w Strykowie postanowiła, iż "diety ryczałtowe wypłacane będą z dołu do 5 dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy wskazany przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Stryków". W konkluzji organ nadzoru wskazał, iż w jego przekonaniu uchwalone regulacje stoją w sprzeczności z przepisami prawa a swoje stanowisko wojewoda szczegółowo uzasadnił.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, nie podzielając argumentacji wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: ppsa, poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 ppsa). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 usg (art. 91 ust. 1 zd. drugie usg). Z mocy art. 86 usg organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 usg). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 ppsa. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 usg ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OwSS z 1988 r., nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 123). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996 r., nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 oraz I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale szereg istotnych naruszeń prawa wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Podczas rozprawy pełnomocnicy stron, tj. pełnomocnik wojewody oraz pełnomocnik Gminy, zgodnie wskazali, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Podstawą do wydania przez organ zaskarżonej uchwały, której przepisy zostały zakwestionowane przez Wojewodę Łódzkiego, jest art. 37b ust. 1 usg. Przepis ten stanowi, iż rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych sołtysów jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14; z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Odnotować należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: po pierwsze, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; po drugie, normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; po trzecie, generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Stryków, który pełniłby funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, lecz poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie określonej funkcji (sołtysa oraz przewodniczącego zarządu osiedla) przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 usg i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. W szczególności wskazać bowiem należy, że pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).

W kontekście poczynionych rozważań nie można więc podzielić stanowiska, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących przewodniczącymi organu wykonawczego jednostek pomocniczych. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy dość wąskiej kategorii podmiotów, lecz ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących funkcję sołtysa, czy przewodniczącego zarządu osiedla. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych uznać za akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadziłby odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji.

Tym samym więc skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 usg zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej: uoan. Zgodnie z art. 13 pkt 2 uoan w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy (art. 11a pkt 1 usg). Stosownie do art. 2 ust. 1 uoan ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 uoan). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiłby istotne naruszenie prawa (por. chociażby wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21). Zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak wskazano z § 4 zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2022 r.: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.". Uchwała ta nie została zatem prawidłowo opublikowana, tj. zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 uoan. Z tych względów sąd uznał, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skoro bowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego to powinna zostać opublikowana zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei co do zarzutów wojewody sformułowanych w skardze to sąd nie podziela jego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

a.l.