IV SA/Gl 702/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-04-07	
Data wpływu	2008-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1331/09	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 40 ust. 2, art. 18 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1978 nr 31 poz 130; art. 3; Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad i warunków używania herbu Miasta R. oddala skargę	
Uzasadnienie
Rada Miasta R. uchwałą nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określiła zasady i warunki używania Herbu Miasta R. W § 7 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] za pośrednictwem Rady Miasta R. wniósł skargę na wyżej wymienioną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7, a zarzucił tej uchwale naruszenie postanowień art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach skargi wskazał, że gmina R. nadała przedmiotowej uchwale charakter aktu prawa miejscowego, natomiast w ocenie organu nadzoru tego typu uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Aby akt normatywny uznany został za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać jednocześnie określone wymogi. Akt taki musi być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, obowiązywać na obszarze gminy lub jej części, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wskazanych cech przedmiotowej uchwale brak, ponieważ nie spełnia ona przede wszystkim przesłanki formalnej, którą jest umocowanie w przepisie kreującym upoważnienie do stanowienia norm powszechnie obowiązujących. Za akty prawa miejscowego można uznać jedynie takie, które zostały wydane na podstawie i w granicach upoważnienia wynikającego z ustaw szczególnych, względnie realizują postanowienia art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru żadna ze wskazanych podstaw stanowienia aktu prawa miejscowego nie obejmuje upoważnienia do określania zasad i warunków użytkowania herbu gminy. Organ ten odrzucił możliwość zaliczenia przedmiotu kwestionowanej uchwały do zakresu dotyczącego wewnętrznego ustroju gminy. Upoważnienie takie nie wynika także z postanowień art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), który pozwala gminie jedynie na ustanowienie w drodze uchwały organu stanowiącego, własnego herbu, nie zaś na zawieranie w takiej uchwale dodatkowych regulacji. Nadto zaznaczono, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłącznie normę kompetencyjną, określającą właściwość przedmiotową rady i nie stwarza tym samym samodzielnej kompetencji do wydania przepisu powszechnie obowiązującego. W świetle przedstawionych rozważań organ nadzoru uznał kwestionowaną uchwałę za akt kierownictwa wewnętrznego zawierający wytyczne dla organu wykonawczego gminy w przedmiocie dopuszczalności używania ustanowionego herbu. Takie ujęcie przedmiotowej uchwały wyklucza tym samym jej opublikowanie w dzienniku urzędowym jako prawa miejscowego. Zaznaczono jednocześnie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 7 przedmiotowej uchwały nie wpłynie na spójność tego aktu i możliwość wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta R. radca prawny Z.P. wystąpił o oddalenie skargi. W motywach stanowiska wskazał, że w ocenie gminy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a wynika to z unormowania zamieszczonego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż problematyka związana z użytkowaniem herbu miasta zaliczana jest do pojęcia wewnętrznego ustroju gminy. Zaznaczono także, że utrwaliło się publikowanie tego typu uchwał w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a co wynika to z ich analizy, a ponadto organ nadzoru nie stosuje jednolitych kryteriów, ponieważ nie kwestionuje takiej uchwały podjętej przez Radę Miejską w C. z [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanej uchwale, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Po myśli art. 147 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w części lub całości albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis prawa wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczową rolę odgrywa kwestia sprowadzająca się do pytania – czy przedmiotowa uchwała, czyli uchwała organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego określająca zasady i warunki używania herbu jest aktem prawa miejscowego czy też takiego charakteru nie posiada. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie będzie zarazem podjęciem rozstrzygnięcia, ponieważ organ nadzoru stoi na stanowisku, że takiej uchwale nie przysługuje przymiot aktu prawa miejscowego, natomiast gmina R. opowiada się za odmiennym stanowiskiem, że uchwale tej taki charakter przysługuje. Przed udzieleniem odpowiedzi na tak postawione pytanie niezbędne jest przywołanie przepisów, które w tym zakresie posiadają znaczenie i mogą być wykorzystane.

Stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji pomocniczych; zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 43 tej ustawy mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) w art. 3 ust. 1 przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego i kontrolnego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Natomiast po myśli art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu.

Treść przywołanych powyżej przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi odnośnie prawnego charakteru uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego określającej zasady i warunki używania herbu. Przy analizie przytoczonych przepisów w pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na treść art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe. W tej sytuacji rozważyć należy, czy herb jest prawem majątkowym przynależnym gminie. W literaturze akcentuje się, że nie ma przeszkód prawnych po temu, aby przedmiotem mienia komunalnego było prawo własności intelektualnej, w tym autorskich praw majątkowych (zob. A. Szewc /w/

A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2000 r. s. 313). Przedstawione ujęcie pozwala opowiedzieć się za poglądem, że herb gminy jest prawem majątkowym przynależnym gminie. Uznanie herbu za inne prawo majątkowe skutkuje tym, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określenie zarządu mieniem gminnym następuje w drodze aktu prawa miejscowego. Skoro herb jest innym prawem majątkowym to określenie zasad i warunków jego używania winno nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ nadzoru przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego zamieszczony w niej § 7 jest zasadny i zawiera istotny element pozwalający uznać tę uchwałę za tego typu akt normatywny.

W przypadku przedmiotowej uchwały należy zwrócić uwagę na fakt, że skierowana jest ona do podmiotów usytuowanych poza strukturą jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą tą Rada Miasta R. określiła warunki i zasady korzystania z herbu Miasta, przy czym zamieszczono w niej unormowania, przy pomocy których wskazano dla jakich celów może być on wykorzystywany oraz zamieszczono procedurę jego wykorzystania. Wskazana okoliczność pozwala uznać, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające zaliczenie takiej uchwały do aktów prawa miejscowego, albowiem adresatem tej uchwały są osoby zewnętrzne w stosunku do administracji samorządowej, podejmowana jest ona przez organ stanowiący i kontrolny, da się wykazać istnienie podstawy prawnej dla jej wydania, obowiązuje na terenie danej gminy i przewidziano obowiązek jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] zasadnie podniósł, że w przedmiotowej uchwale nie przywołano prawidłowej podstawy podjęcia tej uchwały, ponieważ takiej podstawy nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to przepis wskazujący na wyłączną kompetencję rady gminy w zakresie podejmowania uchwał dotyczących herbu gminy. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli unormowania dotyczącego wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zamiast wskazanego art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jest to bowiem powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały, jednakże prawidłowa podstawa istnieje, a tym samym nie jest to podjęcie uchwały bez podstawy prawnej lecz jedynie z powołaniem nieprawidłowej podstawy, a uchybienie to nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi.

Podnoszony przez gminę argument dotyczący analogicznego ujmowania tego zagadnienia przez inne jednostki samorządu terytorialnego jak również odmienne spojrzenie organu nadzoru na analogiczną uchwałę podjętą przez inne miasta nie może stanowić o prawidłowości bądź wadliwości kwestionowanej uchwały. Analogiczne ujmowanie jakiegoś zagadnienia przez inne jednostki samorządu terytorialnego nie musi być równoznaczne z tym, że stanowisko to jest prawidłowe. W analogiczny sposób należy ujmować drugie z podniesionych zagadnień, a mianowicie to, że organ nadzoru w stosunku do uchwały podjętej przez inną gminę nie zastosował środków nadzoru, gdyż dotychczasowe milczenie organu nadzoru nie jest równoznaczne z tym, że w stosunku do takiej uchwały nie skorzysta z analogicznego instrumentu prawnego. Przywołane argumenty przez gminę nie posiadają charakteru prawnego, lecz odwołują się do zasady równości, jednakże ten element nie może być przesądzający o prawidłowości bądź wadliwości przyjętej uchwały.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.

SJ/