Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 676/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr 370/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. C. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 676/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019r. nr 370/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 7 czerwca 2018r. strona wniosła o przyznanie płatności na rok 2018, w tym m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014 – 2020), deklarując grunty rolne o powierzchni 50,90 ha.

Rozpatrując wniosek, Kierownik BP ARiMR uznał, że zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach danego systemu wsparcia i w konsekwencji odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.

Następnie Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bartoszycach (dalej: "Kierownik BP ARiMR") z 28 marca 2019r., odmawiającą stronie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014 – 2020) na rok 2018.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR odwołał się do przepisów § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4 lit. i), § 15 ust. 1 i 2 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.) a także art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853). Powołał ponadto brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 676/19 skargę M. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2007-2013 na rok 2018 stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec strony art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane formalnoprawne wyodrębnienie strony skarżącej jako podmiotu ubiegającego się o płatności rolne. Przedmiot sporu sądowego został umiejscowiony na innej płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności.

W ocenie WSA, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej. Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C. C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie w sposób opisowy, powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C. C., który jest wspólnikiem A Sp. z o.o. i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C. C. Grunty, w oparciu o które strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od Spółki.

Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania skarżący nie wykazał, że posiada infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci budynków, maszyn, czy urządzeń rolniczych. Nie wykonywał on osobiście zabiegów agrotechnicznych. Poza umową dzierżawy oraz kosztami sporządzenia dokumentacji rolno – środowiskowo – klimatycznej, wniosku o przyznanie płatności, skarżący nie przedstawił dokumentów czy też innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykazał też, że osiągał dochody (za wyjątkiem płatności), jak również, by ponosił inne koszty tej działalności niż dotyczące sporządzenia dokumentacji. Tym samym strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami strony i Spółki, na którą to okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy materialno-prawnej w postaci art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2\99/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie - na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej i w konsekwencji nietrafnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły - a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość - niespełnienie przez skarżącą celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020.

Poza tym zarzucono naruszenie norm postępowania przed sądem administracyjnym w postaci naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), przez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło wyraz w fakcie samoczynnego uzupełniania przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie ograniczył się do ustawowej roli instancji powołanej do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ administracji, w tym od oceny tego, czy rozstrzygnięcie sprawy znajduje uzasadnienie w argumentach i okolicznościach przedstawionych przez organ w treści wydanych przezeń decyzji, lecz sam, z własnej inicjatywy podjął się uzupełniać zakres dowodów i argumentów wyrażonych w pisemnym stanowisku organu, jakie jego zdaniem przemawiać mają przeciwko stronie postępowania. Jest to zasadnicze przekroczenie ustawowych ram działania Sądu, jeżeli już WSA był zdania, że w sprawie istnieją okoliczności na tyle istotne, że bez ich przytoczenia określone rozstrzygnięcie sprawy nie jest w pełni zrozumiałe, wówczas obowiązkiem jego było decyzję organu uchylić, wskazując organowi jakie okoliczności powinien on wziąć pod uwagę ponownie konstruując uzasadnienie decyzji, nie zaś z własnej inicjatywy podejmować się uzupełniania i doprecyzowywania uzasadnienia rozstrzygnięcia organów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a.) p.p.s.a., przez brak dostrzeżenia przez Sad I instancji niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, a także niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c.) p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – powoływanej dalej jako K.p.a.), jak również art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFR na rzecz ROW w ramach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020, przez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia skarżącego wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku skarżącego.

b. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFR na rzecz ROW w ramach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 a w konsekwencji art. 80 K.p.a. - polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Poza sformułowaniem zarzutów zastrzeżono jedynie możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 8 lutego 2024 r. pełnomocnik organu przesłał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II K 54/23 skazujący skarżącego za udział w zorganizowanej grupie przestępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, LEX nr 3654209).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie zawarł w niej uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zastrzega możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W odniesieniu do tak istotnej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej należy wskazać, że jest to środek prawny o wysoce sformalizowanym charakterze, objęty m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, LEX nr 3412676). Stosownie bowiem do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1335/04, Legalis).

Autor skargi kasacyjnej nie zawarł w jej treści nawet szczątkowego uzasadnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że zastrzega możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Nie może być mowy o przytoczeniu w przyszłości nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., w sytuacji wystąpienia całkowitego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej w rozumieniu jej elementów konstrukcyjnych, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy, całkowitego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej nie należy traktować na równi z nienależytym lub częściowym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych, a zatem nie spełnia ono wymogów przewidzianych na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (por. W. Piątek, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023 r., s. 380).

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).