Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w G. do załatwienia wniosku skarżącego K. B. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia skarżącemu dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną, dotyczących akt podręcznych śledztwa Prokuratury Okręgowej w G. o sygn. [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

II SAB/Go 31/12

Uzasadnienie:

1. W dniu 26 maja 2012r. K.B. zwrócił się Prokuratury Okręgowej, z wnioskiem o udostępnienie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) akt podręcznych postępowania przygotowawczego prowadzonych w sprawie o sygn. akt [...].

Prokurator Okręgowy pismem z dnia [...] maja 2012r. poinformował wnioskodawcę, że akta podręczne postępowania karnego nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w rozpatrywanej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji administracyjnej.

W dniu 1 czerwca 2012r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że odmowa udostępnienia akt prokuratorskich powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012r. Prokurator Okręgowy podtrzymał zajęte uprzednio stanowisko, zawiadamiając wnioskodawcę o braku przesłanek do udostępnienia żądanej informacji, a zarazem o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

2. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] czerwca 2012r. K.B. zarzucił Prokuraturze Okręgowej bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia mu akt podręcznych zakończonego aktem oskarżenia śledztwa prowadzonego w Wydziale ds. Przestępczości Gospodarczej.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że przedmiotowe dokumenty niewątpliwie stanowią informację publiczną i w związku z tym podlegają udostępnieniu na zasadach określonych ustawą z dnia 6 września 2001r. W przekonaniu skarżącego postępowanie o udostępnienie informacji publicznej trwało dłużej niż było to konieczne na skutek wadliwego sposobu procedowania przez organy prokuratury. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących bezczynności w dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

3. W przepisach art. 61 Konstytucji RP wyrażono prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Przepisy te stanowią wyraźnie, że prawo do uzyskania informacji jest bezpośrednio związane z działalnością organów władzy publicznej czy działalnością innych podmiotów, którym zostały powierzone zadania związane z wykonywaniem władzy publicznej. Tak ustanowione prawo stanowi gwarancję jawności życia publicznego, zapewnia realizację postulatu transparentności działań władzy publicznej i jest wyrazem obywatelskiej kontroli nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Natomiast ograniczenie tego prawa może nastąpić wyjątkowo tylko w przepisie rangi ustawowej (por. art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).

Dla realizacji uprawnień związanych z zapewnieniem dostępu do informacji publicznej szczególne znaczenie mają także przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą. W art. 1 ust. 1 ustawy przewidziano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane w sposób ścisły. Z kolei w art. 6 komentowanej ustawy określono rodzaje informacji publicznej, które podlegają udostępnieniu.

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prokuratura jako organ ochrony prawa realizujący zadania publiczne, jakimi jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw z pewnością zalicza się do organów władzy publicznej. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia także dyspozycja art. 5 ust. 3 i 4 ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z ustępu 2 wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Dokonując wykładni art. 14 ustawy należy mieć także na uwadze, że nakłada ona na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku (por. S. Szuster, Komentarz do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, publ. System Informacji Prawnej LEX). W tym zakresie możliwe są następujące rozstrzygnięcia organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Po pierwsze udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno faktycznej. Jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją to winien powiadomić o tym wnioskodawcę w drodze pisemnej.

Podobnie załatwia się sprawy dotyczące informacji, która została wyłożona w miejscu publicznie dostępnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przez organ administracyjny, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie komentowana ustawa odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

4. Jeśli chodzi o tryb postępowania przyjmuje się, że czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), Omawiana ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu, bądź dokumentu, co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów.

W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie istnieje możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 kpa.

Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, Lex Polonica nr 2294151).

Dlatego też właściwym trybem kontroli odmowy udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ twierdzi, że nie ma ona takiego charakteru jest skarga na bezczynność organu w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270), dalej p.p.s.a.). O bezczynności w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej można zatem mówić wtedy, gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udostępnienia w terminie informacji, albo nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Organ pozostaje w bezczynności także w sytuacji, gdy nie powiadomił on zainteresowanego o opóźnieniach i terminie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SAB/Kr 33/10). W takim przypadku stronie postępowania przysługuje możliwość wniesienia skargi na bezczynność w trybie art. 149 p.p.s.a., której nie trzeba poprzedzić żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11).

5. To, że Prokurator jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga szerszego uzasadnienia. Prokurator jest podmiotem, który dysponuje informacją o charakterze publicznym i w sytuacji kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter -informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), obowiązany jest do jej udostępnienia,

Za stanowiskiem takim przemawia brzmienie art, 5 ust 3 i 4 ustawy. Stąd też akta prowadzonego przez Prokuratora postępowania przygotowawczego stanowią informację o działalności organów publicznych. Tym samym bezspornym jest, iż spełniają określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej warunki zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe.

Tej konstatacji nie zmienia charakter akt (w tym akt podręcznych) postępowania przygotowawczego, które stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej jako zbiór materiałów zawierającym wszelkie informacje i dowody zebrane w toku tego postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do ich wyłączenia z działania ustawy.

6. Zasadność skargi w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia, czy akta sprawy zakończonego postępowania prokuratorskiego, będące zarazem tzw. aktami podręcznymi stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, gdyż odrębne regulacje dotyczące dostępu do akt sądowych posiadają wszystkie obowiązujące krajowe procedury sądowe. W postępowaniu cywilnym, karnym i administracyjnym ściśle uregulowano zasady dotyczące dostępu do dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przez strony i ich pełnomocników. Otwartym pozostaje jednak pytanie o zapewnienie stronom dostępu do akt sprawy w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadnicze znaczenie ma tu okoliczność, czy podmiotowi ubiegającemu się o dostęp do akt sprawy przysługuje status strony postępowania, czy też nie. Istotnym jest, aby odróżnić wnioski o udostępnienie informacji znajdujących się w aktach sądowych pochodzących od stron i uczestników od tych pochodzących od innych zainteresowanych podmiotów. W związku z czym należało uznać, że w toku postępowania karnego, cywilnego czy administracyjnego obowiązują regulacje zamieszczone w tych procedurach, a nie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie za słuszną należy uznać tezę wyroku NSA z dnia 15 lipca 2011r. (sygn. akt I OSK 647/11), że ustawa o dostępie do informacji, a nie przepisy zamieszczone w kodeksie postępowania karnego w sposób wyczerpujący normują kwestie dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego,

Również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że akta postępowania nie stanowią dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, co umknęło uwadze organu, poszczególne znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty mogą być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. Jedynie w niektórych przypadkach udostępnienie dokumentu stanowi sposób udzielenia informacji publicznej (por. H.Knyszak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministarcyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, PPP 2010, nr 3, s. 66, I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, str. 21, a także wyrok NSA z dnia 28 października 2009r, I OSK 714/09).

7. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że skarżący domagał się udostępnienia żądanych informacji poprzez udostępnienie wgiądu do akt sprawy. Zatem obowiązkiem organu było przeprowadzenie kwalifikacji dotyczącej udostępnienia dokumentacji w sprawie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej obowiązkiem organu było zbadanie, które z dokumentów zebranych w trakcie postępowania przygotowawczego i znajdujących się w tzw. aktach podręcznych miały status informacji publicznej, a które nie. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012, I OSK 2215/11). Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Organ powinien także ocenić, czy w aktach znajdują się dokumenty podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Zatem do dysponenta informacji publicznej należy dokonanie oceny, czy w sprawie są dane, które podlegają ograniczeniu ze względu na objęcie tajemnicą ustawowo chronioną. Zadaniem organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest także zbadanie, czy jej udzielenie jest możliwe do pogodzenia z celami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych regulacji szczególnych.

Dopiero po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dotyczącej ewentualnego wyodrębnienia z akt sprawy dokumentów będących nośnikami wiedzy o władzy publicznej Prokurator mógł rozważyć, co do których informacji można było zapewnić zainteresowanemu wgląd, a co do których informacji można było rozważyć udostępnienie w inny dopuszczalny sposób np. poprzez udzielenie pisemnej informacji o stanie sprawie. W konkluzji należy stwierdzić, że dopiero po wykonaniu tych czynności organ może udzielić informacji, odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, albo poinformować skarżącego, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej.

8. W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że powstał stan bezczynności Prokuratura Okręgowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., należało zobowiązać Prokuratora Okręgowego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy.

Wskazać przy tym należy, że tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie w całości lub części udostępniona skarżącemu. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy dane te mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie.

Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie kontroli stanu bezczynności sąd w pkt II wyroku odniósł się do obowiązku zbadania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika. Problem sporu leży bowiem w interpretacji przepisów ustawy obarczonej wieloma wątpliwościami i sprawiającej trudność nawet prawnikom.

7