III OSK 120/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6198 Inspekcja pracy	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 936/22	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 162; art.49 ust.7 pkt 1. art.49 ust.8, art.55 ust.1 pkt 2; Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 936/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia 2 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 936/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej także jako: "Inspektor Pracy", "OIP", "organ") z dnia 2 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 27 maja 2021 r. organ udzielił – trzem inspektorom pracy – upoważnienia (nr [...]) do przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy – skarżącej Spółki. Termin rozpoczęcia kontroli określony został na dzień 20 maja 2021 r., a termin jej zakończenia na dzień 19 czerwca 2021 r. Podstawę prawną upoważnienia stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251, zwana dalej: u.p.i.p.) oraz ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, zwana dalej: u.p.p.).

Zakres kontroli określono następująco: 1) przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp; 2) przepisy dotyczące legalności zatrudnienia; 3) prowadzenie agencji zatrudnienia; 4) wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Zawiadomieniem nr [...] z dnia 17 lipca 2021 r. OIP, działając na podstawie art. 55 ust. 3 u.p.p. poinformował spółkę o przedłużeniu terminu zakończenia kontroli określonego w upoważnieniu z dnia 27 maja 2021 r. i określił nowy termin zakończenia kontroli na dzień 19 sierpnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu kontroli jest konieczne z uwagi na toczące się postępowania w związku ze zgłaszanymi przez spółkę licznymi sprzeciwami.

Pismem z dnia 28 maja 2021 r. skarżąca złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych podnosząc rażące naruszenie przez organ przepisów ustawy Prawo Przedsiębiorców, tj.: 1) brak wskazania precyzyjnej podstawy prawnej dotyczącej przedmiotu kontroli (ogólne wskazania chociażby na ustawę o transporcie drogowym zupełnie nieadekwatnej do działalności spółki); 2) wskazanie w upoważnieniu zakresu kontroli: "Prowadzenie agencji zatrudnienia" podczas, gdy spółka nie jest agencją zatrudnienia, co można w łatwy sposób sprawdzić w powszechnie dostępnych rejestrach; 3) okres kontroli przewidziany od 20 maja 2021 r. do 19 czerwca 2021 r., tj. przez 30 dni, podczas gdy kontrola mikroprzedsiębiorcy może trwać jedynie przez 12 dni, tj. przekroczenie normy dwukrotnie; 4) wręczenie przedstawicielowi spółki upoważnienia do kontroli w dniu 27 maja 2021 r. z terminem rozpoczęcia kontroli datowanym na dzień 20 maja 2021 r., tj. z istotnym przekroczeniem 3-dniowego terminu określonego w przepisach.

Postanowieniem znak [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. OIP, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 1/2 u.p.p. w związku z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 u.p.i.p., postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W zażaleniu złożonym na przedmiotowe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych.

Postanowieniem znak [...] z dnia 2 lipca 2021 r. OIP, działając na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powołane postanowienie do sądu administracyjnego wywiodła skarżąca Spółka, która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 936/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie podzielił argumentację organu i wskazał, że dla oceny zasadności podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć jest ustalenie zasadności prowadzenia kontroli przez OIP w sytuacji, gdy skarżąca – w trybie art. 59 u.p.p. złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych.

Sąd wskazał, że podstawę sprzeciwu stanowił: brak wskazania precyzyjnej podstawy prawnej dotyczącej przedmiotu kontroli, wskazanie w upoważnieniu jako zakresu kontroli: "Prowadzenie agencji zatrudnienia", podczas gdy spółka nie jest agencją zatrudnienia, 30-dniowy okres kontroli przewidziany od 20 maja 2021 r. do 19 czerwca 2021 r., podczas gdy kontrola mikroprzedsiębiorcy może trwać jedynie przez 12 dni oraz doręczenie upoważnienia do kontroli w dniu 27 maja 2021 r. z terminem rozpoczęcia kontroli datowanym na dzień 20 maja 2021 r., a więc przekroczeniem 3-dniowego terminu określonego w przepisach.

Odpowiadając na argumentację skargi Sąd wskazał, że w celu przeprowadzenia kontroli u skarżącej, organ wydał w dniu 27 maja 2021 r. upoważnienie, którego podstawę stanowiły m.in. przepisy art. 10, art. 22, art. 24 i art. 25 u.p.i.p. oraz art. 45-65 u.p.p. z wyjątkiem jej art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1. Wskazane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowią podstawę prawną kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, między innymi w zakresie jego właściwości rzeczowej. Spełnione zostały więc wymogi określone w art. 49 ust. 7 pkt 1 u.p.p oraz art. 24 ust. 4 pkt 1 u.p.i.p., a w sprawie nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 7 pkt 1 i ust. 8 u.p.p. w zw. z art. 6 i 7 a § 1 k.p.a. Zwrócił też uwagę, iż zarówno w zażaleniu jak też w skardze spółka podniosła zarzut braku podstawy prawnej upoważnienia do kontroli, nie określiła jednak na czym - jej zdaniem - polega brak wskazania precyzyjnej podstawy prawnej w upoważnieniu do kontroli.

Wbrew argumentom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 7 pkt 6 i 8 u.p.p. w zw. z art. 6 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wskazany w upoważnieniu zakres kontroli jest odmienny od działalności kontrolowanej spółki, co skutkuje możliwością skutecznego przeprowadzenia kontroli. W ocenie Sądu w upoważnieniu prawidłowo określono możliwie szeroki zakres kontroli. Naruszenie art. 49 ust. 7 pkt 6 i 8 u.p.p. miałoby miejsce, gdyby kontrolą objęto zakres, który nie został ujęty w upoważnieniu. Natomiast szeroki zakres przedmiotowy upoważnienia uprawnia, lecz nie obliguje inspektora pracy do skontrolowania danego zagadnienia. Przedmiot (rzeczywistej) kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 55 ust. 1 i 2 u.p.p. w zw. z art. 6 i 7a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż do niniejszego postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów dotyczących ustawy Prawo przedsiębiorców. Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 55 ust. 2 u.p.p. wyraźnie wynika, że ograniczeń czasowych, dotyczących długości trwania kontroli, nie stosuje się w przypadku, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP będącej (jako ratyfikowana umowa międzynarodowa) częścią porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej (od dnia 2 czerwca 1996 r.). Zgodnie z art. 16 Konwencji MOP nr 81 przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Powołany przepis wyłącza zatem stosowanie art. 55 ust. 1 u.p.p. m.in. w zakresie czasu trwania kontroli. Jednocześnie wobec faktu, iż znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawiera pouczenia, które - co wyraźnie wynika z jego treści – zostało doręczone wraz z pouczeniem, Sąd stwierdził, iż nie ma możliwości zweryfikowania argumentu spółki w zakresie braku wskazania w treści upoważnienia jako jego podstawy prawnej także Konwencji MOP nr 81.

W ocenie Sądu błędny jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 Konwencji MOP nr 81 poprzez jego niezastosowanie i jednocześnie wadliwe uznanie, że przepisy tego aktu prawnego mają zastosowanie w sprawie, pomimo że jej stosowanie ograniczone jest wyłącznie do zakładów przemysłowych. Wyjaśnić w tym zakresie trzeba, iż według treści art. 26 konwencji MOP w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia niniejszej konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części, działu lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Polski ustawodawca rozstrzygnął powyższą kwestię obejmując systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców oraz przedsiębiorców na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.p.i.p., kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlegają pracodawcy, a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także niebędący pracodawcami przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy. Taki zakres właściwości Państwowej Inspekcji Pracy znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 823/18).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie opierające się na następujących podstawach:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 roku, poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego z uwagi na przyjęcie wbrew zasadom logicznego rozumowania, że skarżąca Spółka jest zakładem przemysłowym lub handlowym, w sytuacji gdy norma art. 2 ust. 1 Konwencji wymaga ustalenia profilu działalności kontrolowanego przedsiębiorcy, podczas gdy zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie umożlwiających dokonanie subsumpcji wskazanej normy, co z kolei skutkowało błędnym uznaniem dopuszczalności kontynuowania przedmiotowej kontroli;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 1 i ust. 8 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez stwierdzenie, iż Sąd nie ma możliwości zweryfikowania argumentu Spółki w zakresie braku wskazania w treści upoważnienia Konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 roku jako jego podstawy prawnej wobec braku takowego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy, podczas gdy organ zobligowany był do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, zaś powstałe na skutek wspomnianych braków wątpliwości w zakresie interpretacyjnym winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony – zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wskazaną w treści kodeksu postępowania administracyjnego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 roku, poprzez błędną wykładnię, a tym samym niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, ze zakres zastosowania wskazanej Konwencji obejmuje możliwość przeprowadzenia kontroli w lokalu przedsiębiorcy prowadzącego działalność inną niż przemysłową i handlową w sytuacji gdy przytoczony powyżej przepis wskazuje bezpośrednio, iż stosowanie przepisów Konwencji nr 81 ograniczone jest wyłącznie do zakładów przemysłowych, wobec czego – nawet w przypadku wątpliwości, które powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy - wskazany akt prawny nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli u skarżącego, a tym samym organ błędnie stosując wskazaną normę działa poza granicami obowiązującego prawa, a kontrola prowadzona jest nielegalnie, wobec czego winno zostać wydane postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 26 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 roku w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 22 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, a tym samym wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na przyjęciu, iż wskazana Konwencja ma zastosowanie również w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego działalność inną niż przemysłową i handlową, podczas gdy treść art. 26 Konwencji wskazuje na każdorazową konieczność rozstrzygnięcia problemu w zakresie wątpliwości interpretacyjnych przez właściwą władzę, zaś sposób zastosowania wskazanej normy przez Sąd I instancji, bez uprzedniego zbadania możliwości jego zastosowania, stanowi w rzeczywistości dokonanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej na niekorzyść skarżącej, stojącej w sprzeczności z zasadami praworządności i słuszności;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6 i 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię i tym samym wadliwe zastosowanie przejawiające się imputowaniem, iż postpowanie prowadzone jest w celu przeciwdziałania przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy w upoważnieniu oraz wezwaniu brak jest wskazania, aby kontrola była prowadzona na tej podstawie, a zatem obecnie powoływanie się na dodatkową podstawę godzi w prawa przedsiębiorcy i została dokonana przez Inspektora jedynie w celu konwalidowania istotnych i obiektywnie widocznych braków w zakresie przedmiotowej kontroli, a co za tym idzie wskazana podstawa jako fikcyjna nie ma żadnego zastosowania, a istotne braki kontroli powinny skutkować wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia pierwotnego żądania o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08,; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13,; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04,; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12,; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Jak wskazano wyżej w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną, wskazując na obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Konstrukcja zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie umożliwia jednak ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby obalenia merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o braku podstaw do zakwestionowania prowadzenia czynności kontrolnych i ich przedłużania.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej wskazują na nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Nawiązują one wprost do zarzutów prawa materialnego sformułowanych w punktach od 3 do 5 skargi kasacyjnej. Owo niewyjaśnienie stanu faktycznego sprowadza się do zakwestionowania przyjętego rozumienia profilu działalności skarżącej, że Spółka jest zakładem przemysłowym lub handlowym, w sytuacji gdy norma art. 2 ust. 1 Konwencji MOP nr 81 wymaga ustalenia profilu działalności kontrolowanego przedsiębiorcy, podczas gdy zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Nadto, iż Sąd nie ma możliwości zweryfikowania argumentu Spółki w zakresie braku wskazania w treści upoważnienia Konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu jako jego podstawy prawnej wobec braku takowego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy, podczas gdy organ zobligowany był do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego tym samym, że Konwencja MOP nr 81 nie mogła mieć zastosowania w sprawie.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że na gruncie niniejszej sprawy Konwencja MOP nr 81 nie mogła mieć zastosowania, albowiem zgodnie z jej intytulacją przepisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do "inspekcji pracy w przemyśle i handlu". Trzeba mieć świadomość ogólnej zasady, że nie można pojmować znaczenia poszczególnych zwrotów użytych w aktach prawnych w oderwaniu od kontekstu historycznego. Nie sposób przenosić używanych w Konwencji MOP nr 81 z 1947 r. pojęć dotyczących handlu i przemysłu na ich dzisiejszy grunt znaczeniowy. Użycie w Konwencji MOP nr 81 słów "industry" i "commerce", przetłumaczonych jako "przemysł" i "handel", wynika z faktu, że w czasie powstawania przedmiotowej Konwencji MOP (rok 1947), pod pojęciem "commerce" rozumiano wszelką działalność gospodarczą niebędącą działalnością wytwórczą (przemysłową), z usługami włącznie. Usługi naówczas były bowiem marginalnym, a nie jako obecnie - dominującym - sektorem systemów gospodarczych - szerzej zob. A. Musiala, Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, Monitor Prawa Pracy 2016, nr 9, s. 462-463. Z art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1a Konwencji Nr 81 wynika, że jej zakres przedmiotowy może być stosowany przez państwo członkowskie Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) w różnej strukturze. Sama Konwencja wymaga przede wszystkim, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy. Istotnym jest, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a zatem taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji.

Zważywszy na to, że władza krajowa, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy, w Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne (art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Zgodnie z art. 26 Konwencji nr 81, w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy. Skoro Polska od momentu przyjęcia Konwencji systemem inspekcji pracy objęła wszystkie zakłady pracy, to wobec tego, taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji.

W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca polski wprowadzając system inspekcji pracy przewidział powszechny zakres stosowania tego systemu do wszystkich pracodawców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przepisy wymienionej Konwencji mają zastosowanie do wszelkich zakładów, w których zatrudnieni są pracownicy. Wprawdzie Konwencja odnosi się do zakładów przemysłowych i handlowych, gdyż w tych zwykle jest najwięcej pracowników, to jednak jej zakresem należy obejmować wszystkich pracodawców, bez względu na charakter prowadzonej działalności - tak również NSA w wyrokach z 26 lutego 2015 r., II GSK 10/14, z 10 maja 2022 r., III OSK 1773/21 oraz z 15 października 2025 r. III OSK 2116/24.

Konsekwentnie trzeba zatem przyjąć, że przewidziany w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców maksymalny czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy nie znajduje zastosowania z uwagi na treść art. 55 ust. 2 pkt 1. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 55 ust. 1 jeżeli "ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej". Zgodnie zaś z art. 16 Konwencji MOP nr 81 "Przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych." W piśmiennictwie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że cytowany przepis wyłącza możliwość obowiązywania na gruncie krajowych porządków prawnych norm, które wprowadzałyby ograniczenia co do czasu trwania kontroli Państwowej Inspekcji Pracy albo co do jej częstotliwości - zob. S. Karbowska, Uprawnienia Inspektora Pracy w zakresie kontroli przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, Zeszyty Prawnicze 2019, nr 4, s. 72; wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 2756/24 oraz z 15 października 2025 r. III OSK 2116/24.

Systemowym potwierdzeniem przyjętych wniosków jest art. 24 ust. 1 ustawy, o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi: "Inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia (...). Jeżeli inspektorzy PiP są uprawnieni do przeprowadzania kontroli w każdym czasie, bez uprzedzenia, to tym samym, nie mogą być ograniczeni terminami, o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Należy odnotować, że przedmiotowe kwestie stanowią element pouczenia o podstawowych prawach i obowiązkach kontrolowanego znajdującego się w standardowym wzorze upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Takie też upoważnienie okazano skarżącemu kasacyjnie. W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przedłużenie czasu trwania kontroli na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców doprowadziło do naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1. Zgłoszenie licznych sprzeciwów wobec czynności kontrolnych, które spowodowały wstrzymanie czynności kontrolnych na podstawie art. 59. ust. 5 u.p.p. musiało spowodować przedłużenie czasu trwania kontroli i uzasadnia zastosowanie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Czas trwania kontroli może być dłuższy niż limity ustanowione treścią art. 55 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, albowiem - jak wyżej wykazano - nie mają one zastosowania na mocy wyłączenia z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 16 Konwencji MOP nr 81.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 Konwencji nr 81, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. jako przepisu wynikowego wskazuje jedynie na zasadne oddalenie skargi.

W zasadniczej części do zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszą się też uwagi sformułowane wyżej przy omawianiu zarzucanych naruszeń prawa procesowego.

Wskazać dalej należy, że z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 26 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 roku w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 22 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz dokonał odmiennej od Sądu I instancji oceny i rozumienia tych przepisów zmierzającej w kierunku zmiany ustaleń stanu faktycznego w sprawie.

O nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenie prawa materialnego świadczy również ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przywołanych przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie charakteru prowadzonej działalności skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji uzasadniałoby umorzenie postępowania kontrolnego wobec braku podstaw do jego prowadzenia.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Końcowo należy odnieść się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. To urzeczywistnienie znajduje swoje uszczegółowienie w dalszych jej zapisach, to jest np. w treści art. 7, gdzie organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Zapisy k.p.a. w omawianym względzie nie pozostawiają żadnej wątpliwości zachowując zasady traktowania wszystkich stron postępowania w jednolity sposób, a tymi przepisami związane były organy. Zgodnie natomiast z treścią art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też naruszenia tych przepisów dokonując kontroli zaskarżonego wyroku.

Nadto omawiany zarzut nie doczekał się jednak w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jakiegokolwiek jego omówienia i argumentacji godnej treści przepisów w kontekście podnoszonych naruszeń. Z uwagi na brak konkretyzacji i uzasadnienia omawianego zarzutu aktualne pozostają wywody odnoszące się do jego bezzasadności omówione przy argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Dlatego też omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione zarzuty kasacyjne okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.