Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prezesa Okręgu ZNP na decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na rzecz strony skarżącej Prezesa Okręgu ZNP kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ ") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:

Prezes Okręgu [....] Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej: "Prezes" lub "skarżący") wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z załącznikami, Statutu Szkoły, Regulaminu Rady Pedagogicznej oraz Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor udostępnił wnioskodawcy żądaną informację w zakresie kopii protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] lutego 2018 r., Statutu Szkoły oraz Regulaminu Rady Pedagogicznej.

Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", Dyrektor odmówił udostępnienia skarżącemu Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Zdaniem Dyrektora, treść Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dane dotyczące sposobu funkcjonowania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych pozostają bez związku z aktywnością zawodową nauczycieli i pracowników niepedagogicznych szkoły. Nie są także związane z wykonywaniem przez szkołę zadań publicznych wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Z przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1070 zwana dalej w skrócie: "z.f.ś.s.") wynika, że świadczenia z funduszu mają charakter uznaniowy, a złożone przez pracowników wnioski są rozpatrywane indywidualnie na podstawie przyjętych kryteriów socjalnych. Nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, lecz są formą pomocy skierowaną do pracowników, członków ich rodzin, byłych pracowników oraz innych osób, którym pracodawca przyznał prawo korzystania ze świadczeń. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie objętym rozstrzygnięciem decyzji.

Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnie skutkującą przyjęciem, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2. art. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz nie wydanie żądanego przez wnioskodawcę dokumentu;

3. art. 17 u.d.i.p. poprzez błędne pouczenie wnioskodawcy, że od wydanej decyzji służy wyłącznie prawo odwołania się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zamiast pouczenia o przysługującym równolegle prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy;

4. art. 7 w zw. z art. 77 ust 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", polegające na braku wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że informacja żądana przez wnioskodawcę nie jest informacją publiczną;

5. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podczas gdy Regulamin ZFŚS jest dokumentem opracowywanym na podstawie ustawy i winien spełniać wszystkie jej warunki, a dostęp do Regulaminu winien być zapewniony każdemu zainteresowanemu, a z pewnością przedstawicielowi związku zawodowego, do którego obowiązków należy kontrola przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa;

6. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy z powszechnie dostępnego orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że dyrektorzy wszelkiego rodzaju szkół publicznych, placówek oświatowych ich organy prowadzące udostępniają na wniosek zainteresowanych dane o wszelkiego rodzaju regulaminach, statutach i innych dokumentach obowiązujących w szkole, które są opracowywane na podstawie ustaw i stanowią informację publiczną;

7. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego dla uznania, że Regulamin ZFŚŚ nie jest informacją publiczną;

8. art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez niewskazanie w pouczeniu prawa złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a jedynie poinformowanie o możliwości skierowania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył w Rzeszowie, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej nakreślonych Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ww. ustawą to udzielenie informacji publicznej, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2), albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1).

Postępowanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej jest jednakże postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Przepisy k.p.a. stosuje się w sprawach dotyczących informacji publicznej odpowiednio wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 u.d.i.p. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ władzy publicznej, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 tej ustawy, wydaje bowiem decyzję.

Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nadto, wnioskodawca nie składa odwołania od odmownego rozstrzygnięcia, lecz może wystąpić do podmiotu, który je wydał o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się również odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. (patrz: NSA w wyroku z 10.11.2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15 dostępny na str. cbosa).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dyrektora szkoły podstawowej, który nie jest organem władzy publicznej.

Dyrektor Szkoły Podstawowej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn mimo, iż może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który ją wydał (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 7.02.2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 113/19 dostępny na str. cbosa).

Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 u.d.i.p., a pouczenie w decyzji wydanej przez dyrektora szkoły podstawowej o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno określać tryb i termin wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że stronie przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego.

Z art. 52 § 3 P.p.s.a. wynika, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul.

Fakultatywny charakter tego środka prawnego wprost potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a., a finalnie strona nie została pozbawiona prawa do sądu, co zostało skutecznie przez stronę zrealizowane. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.05.2018 r., sygn. akt I OSK 1271/18; z 1.05.2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18 dostępne na str. cbosa).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjęcie tego rodzaju definicji przez ustawodawcę powoduje, że pojęcie informacji publicznej traktowane jest bardzo szeroko. Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W ocenie Sądu, dane objęte wnioskiem skarżącego mają charakter informacji publicznej i dlatego Sąd nie podziela stanowiska organu kwestionującego charakter żądanych informacji, jako nieposiadających waloru informacji publicznej. Rozumowanie to nie jest bowiem prawidłowe przy uwzględnieniu treści przepisów ustawy z dnia 4 maja 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Pracodawców zobowiązanych do tworzenia funduszu socjalnego oraz osoby uprawnione do korzystania z funduszu wskazuje art. 3 ww. ustawy. Z zawartych w tym przepisie norm wynika, że dyrektor szkoły podstawowej jest jednym z wielu pracodawców zobowiązanych do utworzenia funduszu, a uprawnieni do korzystania z niego są nie tylko pracownicy, ale też ich rodziny, emeryci i renciści będący byłymi pracownikami i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca w regulaminie przyznał prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu. W przypadku szkoły podstawowej fundusz ten tworzony jest ze środków publicznych. Ponadto wnioskodawca zwraca się o udostępnienie regulaminu korzystania świadczeń socjalnych, który winien być zamieszczony w biuletynie informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja o wydatkach z funduszu socjalnego, w tym dotycząca wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, zatem także premii i nagród jest informacją publiczną, na co wpływa chociażby fakt, że zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz zasady gospodarowania środkami tego Funduszu reguluje ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Fundusz ten nie ma charakteru wewnętrznego, a informacje o jego działaniu mają charakter publiczny, ponieważ Fundusz ten działa w oparciu o uregulowania ustawowe (patrz: wyrok NSA 21.08.2013 r., sygn. akt I OSK 681/13 dostępny na str. cbosa).

Informacja bowiem o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu. Skoro dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznych to podlegają one zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego wobec błędnego uznania przez organ, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącego należy załatwić poprzez udzielenie informacji publicznej w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a.