Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 484/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 484/20 na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) odmówił A.B. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazywał na okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie było zatem podstaw do jego uwzględnienia.

W zażaleniu skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia stwierdziła, że skarga jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, a Sąd odwoławczy jest władny do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji w przypadkach uzasadnionych. Przywołała też treść art. 135 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Skarżąca podkreśliła, że "dokonała zaskarżenia w 13 przypadkach, w których prowadzone są analogiczne postępowania odwoławcze" w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz że jednorazowe uiszczenie wszystkich kar będzie stanowić dla niej potężne obciążenie finansowe. Ponadto stwierdziła, że Sąd powinien zwrócić uwagę na wyjątkowe okoliczności, to jest sytuację związaną z epidemią COVID-19, która ma wpływ na funkcjonowanie jej przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, z uwagi na powołaną przez skarżącą w zażaleniu możliwość wstrzymania przez organ odwoławczy natychmiastowego wykonania decyzji na podstawie art. 135 k.p.a., należy wyjaśnić, że Sąd I instancji wydając zaskarżone w tej sprawie postanowienie nie mógł naruszyć tego przepisu. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane zostało bowiem przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 61 § 3 i 5 tej właśnie ustawy, do których wadliwej wykładni, czy też zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji zażalenie nie odnosi się w żadnym aspekcie.

Mimo nieadekwatności tego zarzutu do przepisów będących podstawą zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mimo, że w skardze do Sądu I instancji skarżąca wniosła o "wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności" zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co zasługuje na szczególne podkreślenie w tej sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana uprawdopodobnić, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.

W świetle powołanego przepisu to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia negatywnych następstw wykonania aktu lub czynności. Tym samym wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W żaden sposób nie udokumentowała bowiem swojej sytuacji finansowej, co pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy wyegzekwowanie (przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego) należnej z decyzji kwoty doprowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody albo spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Informacje w tym zakresie nie wynikają również z akt sprawy. Błędu tego nie naprawiła również w postępowaniu zażaleniowym. Mając przy tym na uwadze, że postępowanie o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak całe to postępowanie, toczy się z inicjatywny strony skarżącej (jest postępowaniem z wniosku strony), postawa taka nie mogła być oceniona inaczej, niż uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, jak tylko odmową jej udzielenia, skoro skarżąca w istocie uniemożliwiła jego rozpoznanie.

Należy przy tym zauważyć, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Skutki w tym zakresie są oczywiste i zawsze prowadzą do ujemnych następstw polegających na zmniejszeniu majątku zobowiązanego. To, że egzekucja określonej kwoty pieniężnej prowadzi w swych skutkach do uszczuplenia środków majątkowych dłużnika, jest oczywiste, jednak przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest wyłącznie szkoda, ale szkoda, którą można uznać za znaczną. Dla oceny, czy skutkiem wykonania decyzji będzie wyrządzenie skarżącej szkody, którą można by uznać za znaczną w jej przypadku, niezbędne jest odniesienie należnej z decyzji kwoty 1.500 zł do całokształtu sytuacji majątkowej wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie możliwość takiej analizy nie zachodzi z powodu nieprzedłożenia stosownych dokumentów i oświadczeń obrazujących aktualną kondycję finansową wnioskującej.

W ocenie NSA, brak jest również podstaw do przyjęcia, że egzekucja nałożonej na skarżącą kary pieniężnej wywoła trudne do odwrócenia skutki. Bez przedstawienia przez wnioskującą stosownych okoliczności w omawianym zakresie, argumenty o wpływie sytuacji związanej z epidemią COVID-19 na funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącej – muszą być uznane za nieuprawdopodobnione. A jak podkreślono na wstępie, warunkiem koniecznym udzielenia ochrony tymczasowej jest, jak wynika to z treści art. 61 § 3 p.p.s.a., uprawdopodobnienie okoliczności, na które powołuje się wnioskujący o udzielenie ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych danych, co do utraty dochodów w związku z zaistnieniem sytuacji, na którą się powołuje, w tym nie wyjaśniła też, czy w tej kryzysowej sytuacji korzysta z którejkolwiek z form pomocy państwa dla przedsiębiorców.

Ponadto, zapłata należności oznaczonej w decyzji jest odwracalna. W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że Sąd I instancji trafnie ocenił w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma bowiem charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA: z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 381/08; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 437/14; z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GZ 275/14). Skarżąca jest zatem uprawniona do złożenia ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając go w sposób właściwy i popierając stosownymi dokumentami.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.