Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/19 w sprawie ze skargi D.R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie naliczenia i wypłacenia należności pieniężnej w związku z nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od D.R. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie naliczenia i wypłacenia należności pieniężnej w związku z nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji załatwiającej wniosek D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] grzywnę w kwocie 2.000 zł (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.R. w dniu 11 czerwca 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. w przedmiocie naliczenia i wypłacenia za okres trzech lat wstecz liczonych do daty 12 czerwca 2013 r. kwoty wzrostu uposażenia związanego z nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, potwierdzonym decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. Skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu oraz wniósł o:

1) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

4) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r., poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a.") o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu;

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w związku z rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzającym uzyskanie z dniem 12 czerwca 2013 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, złożył do Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniosek o naliczenie i wypłacenie należności pieniężnej za okres trzech lat wstecz do dnia 12 czerwca 2013 r. Z uwagi na niezałatwienie sprawy, skarżący w dniu 15 kwietnia 2019 r. złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], które również pozostało bez odpowiedzi.

Komendant Miejski Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do dnia wpływu w/w ponaglenia nie miał wiedzy, że skarżącemu nie została doręczona odpowiedź na jego wniosek z dnia 8 lipca 2014 r., który wpłynął do organu w dniu 16 lipca 2014 r. Podał, że D.R. przed złożeniem ponaglenia nie zgłaszał faktu nieotrzymania odpowiedzi na powyższy wniosek, mimo tego, że od jego złożenia upłynęło prawie 5 lat. Ustalił, że skarżący w 2014 r. nie pokwitował odbioru odpowiedzi udzielonej mu na wniosek z dnia 8 lipca 2014 r. w postaci stanowiska organu z dnia 17 lipca 2014 r. Wskazał, że po ponagleniu – w dniu 11 czerwca 2019 r. wystosował do D.R. pismo informujące o nieodebranym stanowisku organu w sprawie wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. oraz dołączył do informacji odpis stanowiska organu z dnia 17 lipca 2014 r. (tj. odpowiedzi przełożonego na raport z dnia 8 lipca 2014 r.) wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania od negatywnego stanowiska organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o naliczenie wzrostu uposażenia za okres wsteczny, które ma charakter decyzji administracyjnej. Organ dodał, że skarżący po otrzymaniu w czerwcu 2019 r. w/w stanowiska (decyzji) w sprawie wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. i pouczeniu o prawie wniesienia odwołania, takie odwołanie złożył.

Zdaniem Komendanta Miejskiego Policji w [...], niewykonanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sama odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. została udzielona bez zbędnej zwłoki, bo już w dniu 17 lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w zakresie wszystkich wniosków sprecyzowanych przez skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku podał, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, może orzec tylko co do tego, na co pozwala ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustalony na datę orzekania stan sprawy. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania decyzji albo aktu lub dokonania czynności, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie orzekania. Tym różni się sposób rozstrzygania spraw ze skarg na działanie organu od rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność. Przy skargach na działanie (przybierające formy działania zaskarżalne do sądu), sąd administracyjny orzeka o zgodności działania z prawem poprzez pryzmat okoliczności faktycznych i prawnych z daty wydania przez organ aktu (decyzji) czy dokonania czynności. Przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez sąd, po to by ewentualne zobowiązanie organu do podjęcia działania (przy uznaniu zasadności skargi) było spójne z sytuacją prawną i faktyczną istniejącą w dacie orzekania.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym czasie aktu lub dokonania czynność;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania);

- stwierdza, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 149 § 1 lit. b i § 2 P.p.s.a., sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oraz może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd pierwszej instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego ustalił, że stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy tworzą następujące, uporządkowane chronologicznie zdarzenia:

– w dniu 8 lipca 2014 r. D.R. złożył do Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniosek o naliczenie i wypłacenie mu należności pieniężnej za okres trzech lat do dnia 12 czerwca 2013 r. w związku ze wzrostem stażu pracy oraz nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (k. 23 akt administracyjnych);

– w dniu 16 lipca 2014 r. zostaje sporządzona notatka służbowa z rozmowy telefonicznej pracownika kadr KMP ze skarżącym, informująca, że wniosek z dnia 8 lipca 2014 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez skarżącego uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego o 10 % z tytułu wysługi lat na dzień 12 czerwca 2013 r., a prośbą o naliczenie i wypłatę kwoty wzrostu uposażenia za okres trzech lat wstecz do dnia 12 czerwca 2013r (k. 25 akt administracyjnych);

– w dniu 17 lipca 2014 r. Komendant Miejski Policji w [...] kieruje do D.R. pismo opatrzone znakiem [...], stanowiące negatywną odpowiedź na żądanie skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. (k. 28 akt administracyjnych);

– w dniu 15 kwietnia 2019 r. skarżący składa ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a. informujące o niezałatwieniu wniosku z dnia 8 lipca 2014r. (k. 29 akt administracyjnych);

– notatką służbową z dnia 17 kwietnia 2019 r. stwierdzono brak odbioru przez skarżącego adresowanego do niego pisma z dnia 17 lipca 2014 r. (k. 36 akt administracyjnych);

– pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] informuje skarżącego, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym przed 1 czerwca 2017 r. nie służy mu ponaglenie (k. 38 akt administracyjnych);

– pismem z dnia 23 maja 2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] występuje do skarżącego o wyrażenie zgody na doręczenie pism w sprawie za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (k. 40 akt administracyjnych);

– pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] informuje skarżącego o braku pokwitowania przez niego odbioru pisma z dnia 17 lipca 2014 r. w dzienniku korespondencyjnym i ponownie przesyła skarżącemu pismo z dnia 17 lipca 2014 r., informując, że zawiera ono wszystkie elementy decyzji administracyjnej i pouczając skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania do organu drugiej instancji (k. 42 akt administracyjnych);

– w dniu 11 czerwca 2019 r. D.R. składa w organie przedmiotową skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...];

– w dniu 14 czerwca 2019 r. skarżący składa odwołanie od odmowy wypłaty wyrównania uposażenia po doliczeniu do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, zawartej w piśmie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...], w którym wnosi o uchylenie jej w całości i wypłacenie, wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównania uposażenia za okres 3 lat wstecz po doliczeniu do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (k. 45 akt administracyjnych);

– Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] r., na podstawie art. 132 § 1 i 3 K.p.a., uwzględnia odwołanie D.R. i orzeka o uchyleniu w całości swojej decyzji zawartej w piśmie z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...], dotyczącej nieuznania przez organ wypłaty wyrównania uposażenia za okres 3 lat w związku z doliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat (k. 54-55 akt administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że z opisanej wyżej chronologii zdarzeń wynika, że wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. o wypłatę za okres wsteczny wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, został załatwiony decyzyjnie dopiero w 2019 r. po wpłynięciu do organu ponaglenia skarżącego na niezałatwienie sprawy. Czynność wypłaty uposażenia policjanta jest czynnością materialno – techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś odmowa wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 491/17).

Roszczeniem z tytułu prawa do uposażenia jest zarówno roszczenie o ustalenie prawa do uposażenia lub do ustalenia wzrostu prawa do uposażenia (z uwagi na zwiększoną wysługę lat), jak i będące konsekwencją decyzyjnego ustalenia prawa do uposażenia (wzrostu uposażenia) roszczenie o jego wypłatę. Z powyższego wynika, że nieuwzględnienie wniosku D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. o naliczenie i wypłacenie mu należności pieniężnej za okres trzech lat do dnia 12 czerwca 2013 r. w związku ze wzrostem stażu pracy oraz nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat – powinno było przybrać formę rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej). Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego dopiero z dniem jej doręczenia adresatowi (stronie postępowania) – art. 110 K.p.a. Tym samym załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. następuje z dniem doręczenia decyzji stronie postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. nastąpiło dopiero z dniem doręczeniu mu pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 11 czerwca 2019 r., do którego dołączono odmowę uwzględnienia wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. i pouczono o prawie wniesienia odwołania, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał. Komendant Miejski Policji w [...], doręczając skarżącemu w czerwcu 2019 r. pismo z dnia 17 lipca 2014 r., traktowane jako decyzja administracyjna odmawiająca uwzględnienia roszczenia o wypłatę wzrostu wysokości uposażenia za okres wsteczny i pouczając o prawie do wniesienia odwołania od tego pisma jako decyzji odmownej, potwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło wcześniej do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. Decyzja administracyjna, jako indywidualny akt zewnętrzny, skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, wywołuje skutki prawne dopiero w momencie skutecznego doręczenia lub ogłoszenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aby pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 lipca 2014 r. mogło być traktowane jako decyzja wydana w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. o wypłatę za okres wsteczny nabytego wzrostu wartości uposażenia z tytułu wysługi lat, organ musiałby dysponować dowodem jej doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy administracyjnej w określonym prawem czasie i w określonej prawem formie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Komendant Miejski Policji w [...] pozostawał w bezczynności od lipca 2014 r. do czerwca 2019 r., tj. przez prawie 5 lat. W ocenie Sądu, bezczynność organu miała charakter rażący. Wynika to z kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy, której wynik miał wymierny materialnie skutek dla strony. Kwalifikowana forma zaniechania organu zakłada koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenia normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości prawem chronionych (zasady zaufania do państwa i jego organów). Negatywne załatwienie roszczenia policjanta o wypłatę uposażenia powinno było przybrać formę rozkazu personalnego, a nie zwykłego pisma, zaś jego skuteczne wejście do obrotu prawnego wymagało doręczenia stronie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że z uwagi na wynikający z akt administracyjnych fakt załatwienia wniosku skarżącego przed wyrokowaniem o bezczynności (doręczenie skarżącemu odmownego pisma z pouczeniem o prawie wniesienia od niego odwołania nastąpiło już po dacie wniesienia skargi na bezczynność), bezprzedmiotowym stała się potrzeba zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. Z tych przyczyn Sąd w wyroku orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji załatwiającej wniosek D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. Jednakże konsekwencją uznania bezczynności organu za rażącą oraz wniosku strony o nałożenie na organ grzywny, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. Wysokość grzywny wymierzanej na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. (do którego odsyła art. 149 § 2 P.p.s.a.) podlega "miarkowaniu" przez sąd z uwagi na okoliczności danej sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że adekwatną kwotą grzywny winna być suma 2.000 zł, wyliczona przy założeniu kwoty 400 zł grzywny za każdy rok bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Miejski Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego uznanie, że czynność samego doręczenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy czynność ta może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny jedynie przy ocenie legalności danego aktu;

2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 oraz art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się bezczynności w związku z raportem D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. o naliczenie i wypłacenie mu należności pieniężnych za okres trzech lat, do dnia 12 czerwca 2013 r., w związku ze wzrostem jego stażu pracy oraz nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji, gdy załatwienie sprawy miało miejsce w dniu 17 lipca 2014 r.;

3) art. 149 § 2 P.p.s.a, poprzez niezasadne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności od lipca 2014 r. do czerwca 2019 r. i tym samym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 2.000 zł;

4) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy zaszły podstawy do odrzucenia lub oddalenia skargi w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie lub oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem już w dniu 17 lipca 2014 r. pismem nr [...] udzielił [...] D.R. odpowiedzi na jego wniosek z dnia 8 lipca 2014 r., w którym odmówił uznania roszczenia. Tym samym rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło bezzwłocznie, w terminie 6 dni od jego złożenia. Podał, że wprawdzie pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 lipca 2014 r. nie zawierało określenia, że jest to decyzja administracyjna, to jednak zawierało ono wszystkie elementy niezbędne do uznania go za decyzję. Do dnia 15 kwietnia 2019 r. (data wpływu ponaglenia) organ nie miał wiedzy, że odpowiedź na w/w wniosek policjanta nie została mu doręczona. D.R. nigdy wcześniej tego faktu nie zgłaszał, pomimo tego, że od złożenia wniosku upłynęło prawie 5 lat. Zgodnie z obowiązującą praktyką pismo Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 17 lipca 2014 r. zostało przekazane do Komisariatu Policji II w Białymstoku, w którym pełnił służbę [...] D.R., celem doręczenia mu odpowiedzi na jego wniosek. Tym samym przez organ zostały podjęte działania mające na celu doręczenie skarżącemu odpowiedzi w w/w zakresie. Niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia, analizując przedmiotową sprawę organ ustalił, że [...] D.R. nie pokwitował odbioru pisma z dnia 17 lipca 2014 r., na co wskazuje potwierdzona za zgodność kserokopia dziennika korespondencyjnego ([...], poz. [...]).

Autor skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z punktu widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, natomiast w tym zakresie nie mają zakresie znaczenia ustalenia co do kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. Doręczenie będzie badane przez sąd administracyjny jedynie przy ocenie legalności aktu. Niewykonanie czynności doręczenia nie stanowi zatem bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

D.R. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku uznania skargi kasacyjnej za zasadną, przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku do wydania decyzji załatwiającej raport D.R., albowiem doręczenie skarżącemu odmownego pisma z pouczeniem o prawie wniesienia przez niego odwołania nastąpiło po dacie wniesienia skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. stało się bezprzedmiotowe. Uznał, że w stanie faktycznym tej sprawy Komendant Miejski Policji w [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. przez prawie 5 lat, tj. do czerwca 2019 r., a bezczynność ta miała charakter rażący, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 2.000 zł.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż w dniu 17 lipca 2014 r. pismem nr [...] udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, odmawiając uznania roszczenia policjanta. Pismo to miało charakter decyzji administracyjnej, a zatem rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2014 r. nastąpiło bezzwłocznie, gdyż zgodnie z obowiązującą praktyką pismo organu z dnia 17 lipca 2014 r. zostało przekazane do Komisariatu Policji II w Białymstoku, w którym pełnił służbę wnioskodawca, celem doręczenia policjantowi. Samo niewykonanie czynności doręczenia nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skoro na dzień złożenia skargi brak było bezczynności organu, to nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji załatwiającej raport D.R..

Ocenę zasadności w/w zarzutów należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej i w tym zakresie przywołać stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 386/17, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Istota problemu w powołanej wyżej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności, należy przyjmować, że z chwilą wydania decyzji administracyjnej, rozumianego jako sporządzenie jej w formie przewidzianej prawem, organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisów K.p.a., czy o załatwieniu sprawy można mówić dopiero wówczas, gdy z wydaniem decyzji wiąże się jednocześnie dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji, czy wreszcie do załatwienia sprawy dochodzi z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, które obecnie znalazły odzwierciedlenie w treści art. 37 § 1 K.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwił on sprawy w terminie załatwienia sprawy określonym w K.p.a. lub wyznaczonym na podstawie K.p.a., bądź w terminie określonym w przepisach szczególnych. W ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zatem zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym w prawie terminie.

Wyjaśniając pojęcie załatwienia sprawy, należy w pierwszej kolejności wyeksponować niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie cechę zewnętrzności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym wydawanym w konkretnej sprawie i skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata. Już z samej istoty decyzji jako aktu zewnętrznego wynika zatem to, że organ administracji prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej powinien zmierzać do jego zakończenia poprzez uzewnętrznienie rozstrzygnięcia w sprawie, tj. skierowania go do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego punktu widzenia o załatwieniu sprawy przez organ można zatem mówić dopiero wtedy, gdy w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie podjął on wszelkie działania zmierzające do uzewnętrznienia decyzji administracyjnej. Uzewnętrznienie decyzji jest więc czymś więcej niż samo jej wydanie. Innymi słowy, samo wydanie decyzji nie wyczerpuje powinności jej uzewnętrznienia. Dla zrealizowania tej powinności konieczne jest podjęcie przez organ dodatkowej aktywności. Należy zatem przyjąć, że w poczet działań zmierzających do uzewnętrznienia decyzji należy zaliczyć wydanie decyzji oraz jej skierowanie do doręczenia stronom postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga właśnie nie tyle skutek doręczenia, co rozpoczęcie tego procesu. O ile bowiem skierowanie decyzji do doręczenia jest bezpośrednio zdeterminowane wolą organu uzewnętrznienia decyzji administracyjnej, o tyle kwestia samego procesu doręczania w oparciu o normy postępowania administracyjnego ma charakter techniczny, przy czym sposób realizacji obowiązku doręczenia przez podmiot doręczający może często pozostawać poza zakresem kontroli organu. W pojęciu "załatwienia sprawy" w drodze decyzji mieści się zatem wydanie decyzji i aktywność skierowana na jej doręczenie, natomiast poza zakresem tego pojęcia pozostanie już sam fakt doręczenia decyzji i jego prawidłowość.

Przepisy K.p.a. określają terminy załatwienia sprawy w drodze decyzji (odsyłając również do przepisów szczególnych). Terminy załatwienia sprawy administracyjnej mają charakter procesowy (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że do terminów tych mają zastosowanie przepisy K.p.a. o terminach. Zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (...); 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Powyższy przepis wiąże skutek zachowania terminu z podjęciem takich działań, jak: "wysłanie", "nadanie", "złożenie" pisma, czyli działań technicznych niezbędnych do uzewnętrznienia pisma i ukierunkowanego na osiągnięcie tego celu. W doktrynie przyjmuje się, że do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 K.p.a., ponieważ jest to przepis dotyczący wyłącznie terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że ustawodawca wprost nie uregulował technicznych kwestii związanych z zachowaniem terminu załatwienia sprawy przez organ. Nie ma jednak racjonalnych podstaw do negowania twierdzenia, że również organ, aby mogło dojść do doręczenia wydanej decyzji musi ją najpierw: "wysłać", "nadać", "złożyć", czy też podjąć inną czynność, która da możliwość zastosowania przepisów o doręczeniu. Skoro zgodnie z art. 39 K.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, to operator pocztowy, pracownik lub inny podmiot musi otrzymać pismo, co zresztą w przypadku operatora pocztowego jest potwierdzane, a potwierdzenie to ma walor dokumentu urzędowego.

W odniesieniu do decyzji administracyjnej rozumianej formalnie, czyli jako kwalifikowane pismo procesowe, należy zatem przyjąć, że sprawa, w której wydawana jest decyzja, załatwiona jest w terminie określonym prawem wtedy, gdy w terminie tym podjęta zostanie czynność techniczna niezbędna do uzewnętrznienia wydanej decyzji, taka jak np. jej "wysłanie", "nadanie", "złożenie". Okoliczność wykazania podjęcia takiej czynności spoczywa na organie administracyjnym.

Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą sam fakt wydania decyzji administracyjnej w wyżej przyjętym rozumieniu, tj. wyłącznie jej sporządzenie w formie przewidzianej prawem, miałby oznaczać załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów K.p.a., prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której moment załatwienia sprawy wymykałby się spod jakiejkolwiek kontroli. Samo złożenie do akt sprawy egzemplarza decyzji bez podjęcia działań technicznych zmierzających do doręczenia decyzji wyczerpywałoby obowiązek załatwienia sprawy w określonym prawem terminie, a w konsekwencji czyniło iluzorycznymi gwarancje, jakie ustawodawca powiązał z instytucją terminów załatwiania spraw i związanymi z nią środkami prawnymi służącymi zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej.

Niewątpliwie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (zob. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201). W orzecznictwie zwracano uwagę na istotną kwestię uzewnętrznienia woli organu wydającego decyzję administracyjną, przyjmując nawet na gruncie konkretnych unormowań prawnych (np. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne, t.j.: Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.; art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), że wydanie decyzji obejmuje również jej doręczenie (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 5, poz. 56; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08, ONSA WSA z 2009 r., poz. 1). Uchwały powyższe nie mają jednak zastosowania w odniesieniu do spraw ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Należy natomiast podzielić prezentowane w nich uniwersalne motywy wskazujące na konieczność uzewnętrznienia działań organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjąć, że stwierdzenie braku takich działań w ustawowo wskazanych terminach oznacza stan bezczynności organu w załatwieniu sprawy. O prawidłowym skorzystaniu z kompetencji do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej nie można mówić, jeżeli organ poprzestaje wyłącznie na sporządzeniu dokumentu decyzji nie podejmując działań zmierzających do jej doręczenia. Obowiązek podejmowania wszelkich działań w toku postępowania, w tym również czynności technicznych i materialno-technicznych, i to w sposób szybki, wynika z art. 12 § 1 K.p.a., który stanowiąc, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, nie ogranicza aktywności organu wyłącznie do wydawania aktów administracyjnych. Również art. 109 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń nie mogą być interpretowane jako normy wprowadzające fakultatywność działania organu w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do doręczenia decyzji i ją doręczyć w sposób wskazany w K.p.a., czyli uzewnętrznić wydany przez siebie akt.

Jeżeli zatem organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia, czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punktu widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. Należy zatem podzielić pogląd, zgodnie z którym w sprawach ze skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji nie podlega kontroli skuteczność jej doręczenia. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję poprzez jej sporządzenie, a następnie podjął czynność doręczenia wydanej decyzji, skarżący w trybie odrębnej skargi na bezczynność, dotyczącej wyłącznie niedoręczenia orzeczenia, nie mógłby skutecznie domagać się rozstrzygnięcia przez sąd o prawnej skuteczności doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2645/17 słusznie wskazał, że skuteczność doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. Kwestia "technicznego" doręczenia decyzji nie jest jednak tożsama z działaniem ukierunkowanym na doręczenie decyzji i umożliwiającym jej doręczenie. Dowodem potwierdzającym podjęcie takich działań będzie wszelka dokumentacja pozwalająca ustalić np. datę nadania przez organ przesyłki zawierającej decyzję. Innymi słowy, nie dzień doręczenia, lecz dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji, wyznacza moment załatwienia sprawy, istotny w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnie uznał, iż Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku D.R. z dnia 8 lipca 2014 r., bowiem nie doręczył mu faktycznie odpowiedzi na ten wniosek zawartej w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...], które było w istocie decyzją administracyjną odmawiającą uwzględnienia żądania policjanta.

Z akt sprawy oraz wyjaśnień organu wynika, że Komendant Miejski Policji w Białymstoku w/w pismem z dnia 17 lipca 2014 r. rozpoznał wniosek policjanta z dnia 8 lipca 2014 r., odmawiając uznania jego roszczenia. Odpowiedź organu na wniosek strony nastąpiła zatem bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Zgodnie z obowiązującą praktyką pismo z dnia 17 lipca 2014 r. zostało przekazane do Komisariatu Policji II w Białymstoku, w którym pełnił służbę [...] D.R., celem doręczenia stronie. Organ dokonał zatem próby doręczenia policjantowi w/w pisma przez swoich pracowników, tj. w trybie przewidzianym w art. 39 K.p.a., przy czym próba ta finalnie okazała się nieskuteczna, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dzienniku korespondencyjnym [...], poz. [...]. Z dokumentu tego wynika, że D.R. nie pokwitował odbioru pisma z dnia 17 lipca 2014 r., przekazanego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] celem doręczenia policjantowi.

Powyższe ustalenia wskazują, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ załatwił sprawę wszczętą wnioskiem D.R. z dnia 8 lipca 2014 r. i nie można uznać, iż pozostawał on w bezczynności jedynie z powodu nieskutecznego doręczenia stronie decyzji zawartej w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. Komendant Miejski Policji w [...] odpowiedział w/w pismem na wniosek policjanta i podjął działania – choć ostatecznie nieskuteczne – mające na celu doręczenie mu wydanego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, w pojęciu "załatwienia sprawy" w drodze decyzji mieści się wydanie decyzji i aktywność organu skierowana na jej doręczenie, natomiast poza zakresem tego pojęcia pozostaje sam fakt doręczenia decyzji. Prawidłowość takiego doręczenia nie jest bowiem istotna z punktu widzenia badania zachowania organu pod kątem jego bezczynności w załatwieniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji zatem nieprawidłowo przyjął, że Komendant Miejski Policji w [...] pozostawał w bezczynności, jak również błędnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę. Niezasadnie także umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji załatwiającej wniosek D.R. z dnia 8 lipca 2014 r., bowiem z podanych wyżej powodów taki obowiązek nie istniał.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.

Odnosząc się do wniosku D.R. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnić należy, iż wnioski w zakresie przyznania prawa pomocy składa się do odpowiedniego do wojewódzkiego sądu administracyjnego przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Na skutek niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało prawomocnie zakończone.