II SAB/Gd 1/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-10	
Data wpływu	2021-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 35; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na bezczynność Konserwatora Zabytków Miasta w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków 1. zobowiązuje Konserwatora Zabytków Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżących J. S. i M. S. z 5 lutego 2020 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Konserwatora Zabytków Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżących o wymierzenie sumy pieniężnej, 4. zasądza od Konserwatora Zabytków Miasta na rzecz skarżących J. S. i M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. S. i M. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Konserwatora Zabytków Miasta w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. S. i M. S. złożyli 5 lutego 2020 r. wniosek do Konserwatora Zabytków Miasta o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z 12 lutego 1979 r. o ustanowieniu strefy ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. Zakres prac prowadzonych w 2002 r. obejmował modernizację mieszkania. Wniosek dotyczył uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków niezbędnego w procedurze legalizacji samowoli budowlanej.

Pismem z 13 marca 2020 r. organ zawiadomił wnioskodawców, że sprawa nie może zostać rozpoznana w ustawowym terminie jednego miesiąca ze względu na jej skomplikowany charakter. Poinformowano, że sprawa zostanie rozpatrzona do 13 kwietnia 2020 r.

Pismem z 3 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku w terminie 60 dni o:

1) wyjaśnienie, w jakim celu składany jest wniosek, gdyż wniosek dotyczy zamiaru prowadzenia prac (w przyszłości), natomiast treść wniosku wskazuje na legalizację już dokonanej samowoli budowlanej; ponadto wskazano, że samowolą budowlaną zajmują się organy nadzoru budowlanego a nie organy konserwatorskie,

2) wyjaśnienie, z jakich przepisów wnioskodawcy wywodzą konieczność uzyskania w pierwszej kolejności decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

3) wyjaśnienie, z jakich przepisów wnioskodawcy wywodzą, że chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków muszą przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków,

4) przedłożenie pism Konserwatora Zabytków Miasta potwierdzających wskazaną we wniosku współpracę wnioskodawców z tym organem,

5) przedłożenie ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy budowlanego o braku zagrażania życiu i zdrowiu ludzi przez dokonaną samowolę, w szczególności mieszkańców pięter poniżej,

6) przedłożenie zaświadczenia z organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w przypadku zgodnego z prawem działania inwestorów dokonywałby szczegółowej oceny zgodności z prawem miejscowym, gdyż niezgodność taka wyklucza ocenę estetyki i kompozycji nadbudowanej kubatury.

Organ wskazał, że organy konserwatorskie są uprawnione do rozpatrywania samowoli konserwatorskich dotyczących prac konserwatorskich, restauracyjnych lub robót budowlanych. W sytuacji dokonania takich prac bez pozwolenia konserwatorskiego organ działa na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie art. 36 - jak wnioskują inwestorzy.

W odpowiedzi z 4 czerwca 2020 r. wyjaśniono, że odnośnie pytań 1-3 celem uzyskania pozwolenia jest zalegalizowanie robót wykonanych w 2002 r. a polegających na adaptacji strychu. Jako że roboty zostały wpisane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to w celu zalegalizowania wykonanych robót w pierwszej kolejności należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Na poparcie zacytowano wyroki sądów administracyjnych. Konieczność ta wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do pkt 4 stwierdzono, że wnioskodawcy nie posiadają korespondencji z Konserwatorem Zabytków Miasta potwierdzającym współpracę, natomiast załączono inne dokumenty wskazując, że obecny stan wykonanych robót jest zgodny z przepisami prawa miejscowego i wytycznymi konserwatora. Przedłożono również ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego (ad pkt 5) oraz wskazano, że pierwotny projekt był sprzeczny z prawem miejscowym, więc projekt został zmieniony i wykonane roboty pozostają w zgodności z prawem, więc inwestorzy mogą wszcząć procedurę legalizacyjną (ad pkt 6).

Pismem z 3 lipca 2020 r. organ poinformował wnioskodawców o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wobec nie uzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem z 3 kwietnia 2020 r. W szczególności organ podniósł, że należy rozróżnić procedurę uregulowaną w art. 36 ust. 1 od tej w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i piece nad zabytkami. Ponadto, jako załączniki do pisma inwestorów przedstawiono wydruki zdjęć przedstawiających pisma kierowane do organów działających rozdzielnie od konserwatora zabytków, w załączeniu których przedstawiono elewacje, na których brak jest jakiejkolwiek adnotacji Konserwatora Zabytków o zatwierdzeniu danych rysunków, co nie czyni zadość wezwaniu. Organ dodał, że Konserwator Zabytków Miasta nigdy nie zatwierdzał żadnych rysunków, które obrazowałyby prace, jakie zostały wykonane. Zarzucono również pełnomocnikowi inwestorów, który jest radcą prawnym, że nie uwierzytelnił kopii za zgodność z oryginałem. Co do pozostałej dokumentacji organ zauważył, że to nie on ma obowiązek występowania do innych organów o udostępnienie akt, lecz wnioskodawca chcący zalegalizować samodzielnie wykonane prace.

Konserwator Zabytków przypomniał, że w związku z wpisem zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta do rejestru zabytków to inwestor jest zobligowany do uzyskania decyzji konserwatorskiej. Gdyby bowiem ochrona nie wynikała z wpisu do rejestru zabytków, a wyłącznie z objęcia danego terenu ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wówczas organ działający na podstawie ustawy Prawo budowlane w toku prowadzonego postępowania wystąpiłby do właściwego organu konserwatorskiego o zaopiniowanie zamierzenia (na podstawie art. 106 k.p.a.).

Zdaniem organu inwestorzy nie uzupełnili żądania organu do przedłożenia zaświadczenia z organu administracji architektoniczno – budowlanej o zgodności przedmiotowych prac z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest w tym przypadku istotne stanowisko pełnomocnika inwestorów o zgodności. Organ konserwatorski z kolei nie jest uprawniony do interpretacji miejscowego planu.

Pismem z 31 lipca 2020 r. inwestorzy wnieśli ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Zabytków. Następnie, inwestorzy wnieśli skargę na bezczynność Konserwatora Zabytków Miasta zarzucając naruszenie:

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku skarżących z 5 lutego 2020 r. bez rozpoznania, podczas gdy przedmiotowy wniosek spełniał wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa i nie zawierał braków formalnych uniemożliwiających jego rozpatrzenie przez organ,

- art. 37 § 4 k.p.a., poprzez nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni, co skutkowało brakiem rozpatrzenia ponaglenia do chwili obecnej,

- art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady informowania, udzielania informacji stronie,

- art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. szybkości i prostoty postępowania,

- art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie niniejszej sprawy zgodnie z określonym w tym przepisie terminie załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki,

- art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie Konserwatora Zabytków Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżących oraz wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez organ na okoliczność stwierdzenia bezczynności oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja przedstawiona przez organ w piśmie informującym o pozostawieniu wniosku skarżących bez rozpoznania wskazuje, że Konserwator w zupełności nie wziął pod uwagę ani nie odniósł się do dowodów i twierdzeń przedstawionych przez skarżących w odpowiedzi na wezwanie. W ocenie skarżących, twierdzenia Konserwatora, że przedstawione przez skarżących kserokopie dokumentów (w związku niemożnością przedstawienia oryginałów tych dokumentów) nie czyni zadość wezwaniu Konserwatora, a organ ten nie ma obowiązku występowania do innych organów o udostępnienie akt, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skarżący zauważyli ponadto, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku ma na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nawet gdyby uznać, że skarżący nie wykonali wezwania Konserwatora (co – zdaniem skarżących – nie miało miejsca w niniejszej sprawie), to taki brak i tak nie stanowiłby przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący zarzucili również, że organ nie przekazał ponaglenia skarżących do organu wyższego stopnia. Skarżący wnieśli ponaglenie 5 sierpnia 2020 r. a 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżących otrzymał pismo od organu z informacją o przekazaniu ponaglenia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pomimo to do dnia składania skargi skarżący nie otrzymali żadnej odpowiedzi w sprawie rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Pełnomocnik skarżących ustalił telefonicznie, że do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ogóle nie wpłynęło ponaglenie od Konserwatora Zabytków Miasta.

Skarżący także zarzucili organowi całkowitą bierność, co z pewnością wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie dopuścił się w sprawie bezczynności a wręcz przeciwnie, procedował zgodnie z obowiązującymi procedurami Kodeksu postępowania administracyjnego i terminami w nim określonymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając wymagane ponaglenie w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. (k. 13 i nast. akt adm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia, czy organ, w tym przypadku Konserwator Zabytków Miasta (dalej w skrócie: KZ), dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących wniesionym do organu w dniu 13 lutego 2020 r. (wniosek datowany – 5 lutego 2020 r.) w przedmiocie udzielenia pozwalania na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [..] z 12mlutego 1979 r. o ustanowieniu strefy ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta S., a także jaki charakter miała ta bezczynność.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także czy po wniesieniu skargi ewentualnie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym co do jej istoty i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu o określonej treści, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to materia badana przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu.

Zarzucaną w skardze bezczynność organu rozumie się jako stan prawny, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają zaś ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym ujęciu formuła bezczynności, określona w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., zawiera w sobie dokonywanie przez sąd administracyjny także kontroli przewlekłości postępowania, mimo że kategoria ta nie jest expressis verbis dotychczas wyodrębniona przez prawodawcę. A zatem, kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Bezczynność należy zatem rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady bowiem, jak wskazano powyżej, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. braku pracowników, ich absencji lub dużej liczby spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy bowiem łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego. Powyższe rozważania pozostają w bezpośredniej korelacji z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, która stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Zasada ta jest kluczowa z punktu widzenia sprawności postępowania (art. 12 k.p.a.). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

W sprawie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej jako u.o.z.) wydaje się decyzję w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zatem przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, w której organ zobowiązany był do wydania decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wywiedziona skarga jest zatem dopuszczalna.

Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Szczegółowa procedura wydawania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 81, dalej powoływane jako rozporządzenie).

W niniejszej sprawie, przedmiotem oceny będzie badanie działania KZ w świetle zasady szybkości wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ winien działać w sprawie wnikliwie i szybko oraz powołanych wyżej przepisów, kreujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej.

Jak wskazano powyżej, termin do załatwienia sprawy administracyjnej wyznacza art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest zatem orzekanie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), i w dalszej kolejności czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast, stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, bowiem w ustawowym terminie nie rozstrzygnął sprawy, zaś pozostawienie wniosku bez rozpoznania dokonane w piśmie z 3 lipca 2020 r. było nieprawidłowe w okolicznościach niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii trybu procedowania przez KZ, gdyż ma to istotne znaczenia dla oceny bezczynności w sprawie.

Jak wynika z treści wniosku skarżących, domagali się oni wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac w obszarze objętym kompetencją tego organu, uregulowaną w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., przy czym z treści tego wniosku jednoznacznie wynikało, że roboty, których ma dotyczyć pozwolenie zostały wykonane w 2002 r. i, że pozwolenie jest niezbędne w procedurze legalizacji tych robót. Wskazać przede wszystkim należy, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a., istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy konserwatorskie na podstawie przepisów ustawy o zabytkach.

W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie szczegóły dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zostały uregulowane we wspomnianym rozporządzeniu z 2 sierpnia 2018 r. Przepisy te określają wymogi formalne, jakie musi spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Jak wynika z akt administracyjnych, KZ w piśmie z 3 kwietnia 2020 r. wezwał wnioskodawców, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku, w szczególności domagając się wyjaśnienia, czy wniosek dotyczy robót już wykonanych, doprecyzowania podstawy prawnej żądania, przedłożenia ekspertyz biegłego rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej braku zagrożenia życiu i zdrowiu robót wykonanych samowolnie oraz przedłożenia zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym. Organ wyznaczył termin 60 dni na wykonanie wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ jednocześnie wyjaśnił skarżącym w ww. piśmie, że na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. można domagać się wydania pozwolenia przed wykonaniem robót, a nie po ich wykonaniu – bowiem w takim przypadku legalizacja samowoli konserwatorskiej odbywa się w trybie art. 45 u.o.z. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 4 czerwca 2020 r. skarżący wyjaśnili, że domagają się wydania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w trybie legalizacji wykonanych robót, do czego mają prawo. Wskazali zarazem na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w procedurze legalizacji istnieje możliwość domagania się wydania pozwolenia konserwatorskiego, bowiem jednym z wymogów legalizacji jest właśnie jego przedłożenie. Skarżący załączyli zdjęcia: ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego sporządzonej w marcu 2005 r., orzeczenia technicznego z marca 2002 r.

Oceniając czynność organu w zakresie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, sprecyzowania i uzupełnienia wniosku – wskazać należy, że była ona wadliwa. Po wstępnej analizie wniosku bez wątpienia uzasadnione było zwrócenie się do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jednak w sposób odpowiadający metodyce nakreślonej w rozporządzeniu. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;

3) wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona. Do powyższego wniosku dołącza się poza projektem budowlanym, częścią projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo programu robót budowlanych, także dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) oraz wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wniosek takich elementów jak projekt budowlany czy program robót budowlanych bez wątpienia nie zawierał. W tym też zakresie istniała podstawa do wezwania wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jednak analiza wezwania z 3 kwietnia 2020 r. wskazuje, że organ w istocie nie zmierzał do "wybrakowania" wniosku, lecz do sprecyzowania charakteru żądania i oceny tego charakteru, do czego z kolei nie przystaje procedura brakowania, uregulowana w art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia. Innymi słowy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ nie mógł domagać się wyjaśnienia celu, w jakim strona składa wniosek, wyjaśnienia przepisów, na podstawie których składa wniosek, przedłożenia ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy dotyczącej braku zagrożenia życia i zdrowia ludzi przez wykonane roboty, czy zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym. Jak bowiem wskazano powyżej, elementy formalne wniosku wynikają z § 4 rozporządzenia i tylko w tym zakresie procedura z art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie. W konsekwencji, organ w sposób wadliwy zastosował ww. procedurę, domagając się dokumentów i wyjaśnień nie podlegających temu trybowi. W konsekwencji, zastosowanie rygoru pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżących w tej sytuacji uznać należy za nieprawidłowe, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie rozpoznał sprawy w terminie. Sąd nie jest władny w postępowaniu w przedmiocie bezczynności ocenić prawidłowości stanowiska organu konserwatorskiego co do zasadności bądź nie – zastosowania procedury uregulowanej w art. 36 ust. 1 pkt 1 zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. do robót już wykonanych. Jedynie na marginesie wskazać należy na orzecznictwo sądów administracyjnych nie wykluczających tego trybu w sytuacji wdrożenia przez inwestorów procedury legalizacyjnej (por. wyroki wskazane przez skarżących oraz wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 773/19). Zarazem, z akt nie wynika, by konserwator kiedykolwiek wszczął z urzędu postępowania na podstawie art. 45 u.o.z., w którym dokonałby już oceny możliwości legalizacji samowoli konserwatorskiej.

Na marginesie też wskazać należy, gdyż wynika to z przedłożonych sądowi akt, że do wniosku skarżący załączyli zdjęcia opisu technicznego, zaświadczeń i rysunków, a do odpowiedzi na wezwanie organu – zdjęcia ekspertyzy technicznej i orzeczenia technicznego. Abstrahując od słabej jakości tych zdjęć, które są nieczytelne, w ocenie sądu w tym zakresie istniała podstawa do wezwania skarżących do przedłożenia oryginałów tych dokumentów, odpisów oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). Tego jednak organ nie uczynił, być może akceptując dokumentację przedłożoną przez strony. Podkreślić należy, wbrew stanowisku skarżących, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek organu administracji do występowania przezeń do innego organu o dokumenty, stanowiące element formalny wniosku. Konserwator zatem nie ma obowiązku występowania do organu nadzoru o dokumenty, znajdujące się w aktach postępowania legalizacyjnego. Taki obowiązek spoczywa na wnioskodawcy i brak jest podstaw do tego, by "przerzucał" on go na organ, tym bardziej, że w każdym czasie strona ma prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej i może sporządzać fotokopie z tych akt.

Powyższe nie zmienia jednak zasadniczej oceny, wyrażonej przez sąd powyżej, że organ konserwatorski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, a ponadto - podejmowane przezeń czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy, w terminach ustalonych przez ustawodawcę. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy, w szczególności zwłoka nie wynikała z konieczności podejmowania szeregu długotrwałych czynności wyjaśniających, bowiem jak wynika z akt sprawy organ sam nie prowadził postępowania dowodowego. Przebieg tego postępowania świadczy, zdaniem sądu o braku konsekwencji organu i pewnych trudnościach w interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w procedurze legalizacji samowoli budowlanej i konserwatorskiej (art. 48b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a art. 45 u.o.z.). Przy tym podkreślić trzeba, że przy ocenie zarzutu bezczynności sąd nie tylko bada przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważa także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. W szczególności, organ w sposób nieprawidłowy wyczerpał procedurę uzupełniania braków formalnych wniosku, podejmując w tym zakresie czynności nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa (§ 4 rozporządzenia). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazane wyżej okoliczności wskazują, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co też uzasadnia uwzględnienie skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 lutego 2020 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

W ocenie sądu jednak, wbrew wnioskowi skargi, bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić rozpoznanie sprawy. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Mając powyższe na względzie, sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała charakteru rażącego.

Z tych też przyczyn sąd oddalił wniosek skarżących o zasądzenie sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie tej sumy jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania represji w tej postaci, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.

O kosztach postępowania sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku), zasądzając od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (tj. uiszczonego wpisu sądowego od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów wynagrodzenia adwokackiego).

Zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.