II SA/Wa 470/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-31	
Data wpływu	2023-03-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. D. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Komendant Straży Miejskiej [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji o wydatkach Straży [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] B. Z. w okresie od

2016 r. do września 2022 r. (z podziałem na każdy miesiąc), zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. (uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2022 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w orzecznictwie (np. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 i z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18) przyjmuje się, że udzielając informacji publicznej należy każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Zdaniem Komendanta Straży Miejskiej, wnioskowana przez skarżącego informacja o wydatkach Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] (osoby pełniącej funkcje publiczne) nie może być mu udostępniona z uwagi na potrzebę ochrony prywatności piastuna tego stanowiska, zagwarantowanej w art. 47 Konstytucji RP.

I Zastępca Komendanta Straży Miejskiej [...] nie jest zobowiązany na podstawie przepisów szczególnych do składania oświadczenia o stanie majątkowym, w którym ujawnia swoje dochody, a które podlega następnie publikacji. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku (kwoty wydawanej na utrzymanie danego etatu), a nie wynagrodzenia, jakie otrzymuje konkretna osoba.

Organ dodał, że w toku postępowania ujawnił informacje o łącznych wydatkach Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenia pracowników zajmujących stanowiska zastępcy Komendanta.

Z. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że organ niezasadnie przyjął, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej oraz że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne prawo do prywatności jest jednym z elementów wyznaczających granice realizacji prawa do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, I Zastępca (a także każdy zastępca komendanta straży miejskiej w ogólności) jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a informacja, o której udostępnienie zawnioskował, ma ścisły związek z publiczną i służbową sferą działalności piastuna tego stanowiska. Stąd też ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma w sprawie zastosowania.

Z. D. dodał, że Komendant Straży Miejskiej [...] powinien udzielić żądanej informacji w postaci, o którą wnioskowano, tzn. po pierwsze, poprzez wskazanie wydatków Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy bez podziału na poszczególne składniki wynagrodzenia, a po drugie, poprzez wskazanie środków przeznaczonych na wynagrodzenie wyłącznie I Zastępcy, a nie wszystkich zastępców Komendanta łącznie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości ani stron, ani Sądu nie budzi to, że Komendant Straży Miejskiej [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p., jak również to, że informacja o środkach, jakie przeznacza [...] za pośrednictwem Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Dla porządku można jedynie zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16) przyjmuje się, że wysokość wynagrodzeń pracowników finansowanych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną.

Pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko (np. w wyroku NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17). Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany.

Nie budzi również wątpliwości, że piastun stanowiska I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Zgodnie z § 6 pkt 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Straży Miejskiej [...], Komendant wykonuje swoje zadania przy pomocy I Zastępcy. Z analizy przykładowego zakresu działania Komendanta określonego w § 5 ust. 1 pkt 1-4 uchwały jednoznacznie wynika natomiast, że Komendant jako kierownik Straży Miejskiej [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne z uwagi na realizowanie zadań związanych z ochroną porządku publicznego na terenie [...] (co w odniesieniu do komendantów straży gminnych i miejskich in genere znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 37/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 741/14). Skoro I Zastępca został powołany do wykonywania zadań Komendanta związanych z pełnieniem funkcji publicznej, to I Zastępca również pełni funkcje publiczne (słusznie skarżący przywołuje w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 96/19).

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest natomiast to, czy Komendant Straży Miejskiej [...] zasadnie odwołał się do ochrony prawa do prywatności osoby, której dotyczy wnioskowana informacja (piastuna stanowiska I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej) i w konsekwencji, czy prawidłowo odmówił jej udostępnienia, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał Konstytucyjny nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wywiódł, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości (wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, OTK-A 2006/3/30). Nie oznacza to jednak, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu w każdym przypadku naruszać będzie prawo do prywatności (por wyrok NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5624/21).

W ocenie Sądu, jeżeli żądana informacja publiczna dotyczy kwestii związanych z pełnioną funkcją publiczną, w tym np. wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną, na utrzymanie danego etatu, nie jest uprawnione powoływanie się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na prawo do prywatności.

W ocenie Sądu, informacja o wysokości niektórych świadczeń przysługujących osobie pełniącej funkcje publiczne (np. zasiłku chorobowego, rodzinnego, świadczeń z pomocy społecznej) oraz sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na zaspokojenie świadczeń alimentacyjnych (tzw. potrąceń alimentacyjnych) nie jest związana z pełnieniem funkcji publicznych, lecz pozostaje w sferze danych wrażliwych, które ustawodawca postanowił chronić – nawet jeżeli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1391/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/23), a zatem nie podlega udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 a contrario u.d.i.p.

W rozpatrywanej sprawie zwrócono się jednak o informację o wydatkach podmiotu publicznego na utrzymanie konkretnego etatu (o wysokość wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne), a to pozostaje w najściślejszym związku z pełnieniem funkcji publicznej.

W związku z powyższym Sąd uznał, że nieprawidłowe było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem brak było podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, skoro żądana informacja dotyczyła osoby pełniącej funkcje publiczne i miała bezpośredni związek z pełnieniem tej funkcji.

Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2023 r. organ ujawnił wydatki ponoszone na wynagrodzenie wszystkich trzech zastępców Komendanta, tzn. I Zastępcy, II Zastępcy oraz Zastępcy Komendanta ds. Logistyki. Kwotę podano łącznie: bez podziału na konkretne stanowiska oraz bez wyszczególnienia konkretnych składników wynagrodzeń.

Udostępnienie powyższej informacji w żadnym wypadku nie można uznać za załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Po pierwsze, Skarżący wnioskował o poinformowanie o wysokości wynagrodzenia wyłącznie I Zastępcy. Po drugie, Skarżący nie wnioskował o udzielenie informacji o strukturze wynagrodzenia I Zastępcy.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji, natomiast o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.