Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D.L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO Gd/4347/23 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 008020/REJON 3/2023.

D. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku celowego, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 5 czerwca 2023 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, przyznał skarżącej pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 200 zł miesięcznie. Jednocześnie organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca we wniesionym od tak wydanej decyzji odwołaniu wskazała, że przyznany jej zasiłek jest zbyt niski i nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem trudnej sytuacji życiowej w jakiej skarżąca znalazła się po śmierci męża. Skarżąca podkreśliła, że w jednej chwili straciła wszystkie środki do życia.

Decyzją z 3 stycznia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że pomoc społeczna powinna zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, jednakże w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. W rezultacie wysokość udzielanej pomocy jest uzależniona nie tylko od sytuacji osoby oczekującej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że skarżąca prowadzi samotnie gospodarstwo domowe, nie posiadając dochodu, wynajmuje mieszkanie, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na brak dochodu skarżąca spełnia kryterium przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Po dokonaniu analizy wydatków organu pierwszej instancji na świadczenia z wieloletniego programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole", Kolegium stwierdziło, że świadczenie to zostało udzielone w granicach możliwości finansowych organu pierwszej instancji. Wskazano, że w 2023 r. z pomocy w tej formie skorzystało 326 rodzin, w tym 473 osoby w tych rodzinach. Organ wydatkował na ten cel 603 395 zł, a przeciętna wysokość świadczenia wynosiła 150 - 200 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując wniosek organ pomocy społecznej musi mieć na względzie nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz także własne środki. Przyznawana pomoc nie jest przy tym przewidziana na pokrycie pełnych kosztów utrzymania, lecz ma szczególny charakter pomocy doraźnej.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w należyty sposób niezwykle trudnej sytuacji życiowej skarżącej, która z powodu nagłej śmierci męża straciła wszystkie środki do życia, a w rezultacie organ przyznał świadczenie w zbyt niskiej wysokości. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że przyznany zasiłek nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, nawet na zakup chleba i margaryny na cały miesiąc. Skarżąca wskazała, że znalazła się w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na koniec umowy najmu, brak środków do życia i utratę świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Wydane w sprawie decyzje są niezgodne z prawem.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 5 czerwca 2023 r., przyznającą skarżącej w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 200 zł miesięcznie.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej jako u.p.s. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom czy rodzinom, m.in. z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (art. 7 u.p.s.), z zaznaczeniem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

Stosownie do art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego (ust. 1) i niepieniężnego (ust. 2). Jednym ze świadczeń pieniężnych jest zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s.). Właśnie o przyznanie takiej formy pomocy wystąpiła strona we wniosku z 30 maja 2023 r. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że - jak wynika z art. 8 u.p.s. w powiązaniu z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1296) - prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (...), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W celu wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym Rada Ministrów uchwałą nr 140 z dnia 15 października 2018 r. powołała do życia wieloletni rządowy program pt. "Posiłek w szkole i w domu", zakreślając ramy jego obowiązywania na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007), dalej powoływany jako "Program". Celem tego Programu jest zapewnienie posiłku dzieciom, uczniom i młodzieży oraz objęcie pomocą osób dorosłych, zwłaszcza osób starszych, chorych lub niepełnosprawnych i samotnych. Stosownie do postanowień pkt III.2.1 załącznika do wskazanej uchwały Rady Ministrów ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym.

Pomoc w ramach Programu może zostać przyznana osobom spełniającym warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz tym, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. Kwota kryterium dochodowego na użytek Programu jest przy tym podwyższona o 50 % w porównaniu z kwotą obowiązującą na gruncie ustawy o pomocy społecznej, która wynosiła dla osoby samotnie gospodarującej – 776 zł, natomiast dla osoby w rodzinie – 600 zł. Podwyższone dla potrzeb Programu kryterium dochodowe, odpowiadające 150 % tej kwoty, wynosiło odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej – 1164 zł, zaś dla osoby w rodzinie – 900 zł. Nadto, na co nie wskazało Kolegium i organ I instancji, kryterium to zostało dodatkowo jeszcze podwyższone na mocy uchwały Rady Miasta Gdyni nr V/93/19 z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 781), zmienionej uchwałą nr L/1512/23 Rady Miasta Gdyni z dnia 8 lutego 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2023 r., poz. 888, ogłoszony 20 lutego 2023 r.). W rezultacie od dnia 1 stycznia 2023 r. podwyższono do 200% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. poz. 1007). Bezspornym jest, że skarżąca spełniała to kryterium, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 1552 zł.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że z uwagi na śmierć męża skarżącej decyzją z 21 kwietnia 2023 r. uchylona została decyzja o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. Nadto skarżącej decyzją z 16 maja 2023 r. przyznano zasiłek dla bezrobotnych na okres 180 dni od dnia 15 maja 2023 r. do 10 listopada 2023 r. w wysokości 1043,30 zł przez okres pierwszych 90 dni, a w pozostałym okresie w kwocie 819,30 zł. W wywiadzie ustalono, że skarżąca nie posiada dochodów, posiada natomiast orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Zestawiając zatem ze sobą powołane na wstępie przepisy u.p.s. z przedstawionym powyżej stanem faktycznym stwierdzić należy, że skarżąca spełnia warunki, aby uzyskać pomoc w formie świadczenia pieniężnego, jakim jest wnioskowany zasiłek celowy. Takie ustalenie poczyniły też orzekające w sprawie organy, uwzględniając wniosek skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego. Kwestią sporną jest natomiast kwota przyznanego świadczenia, która według skarżącej jest znaczenie za niska i nie uwzględnia jej specyficznej, szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła, a mianowicie związanej ze śmiercią partnera życiowego, żałobą z tym związaną, utratą dochodów oraz koniecznością przeprowadzki, wynikającą z pozbawienia środków do życia.

Postanowienia Programu oraz uchwały nie określają sztywno kwoty i okresu zasiłku – powinny one zostać ustalone przez organ zgodnie z zasadami udzielania pomocy społecznej, powinny też odpowiadać celom i możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. Pomoc realizowana w ramach Programu jest realizowana w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym, uregulowanym w art. 39 u.p.s. Organ przyznał skarżącej pomoc na jednej miesiąc – czerwiec 2023 r. - w postaci zasiłku w wysokości 200 zł. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę niewątpliwie szczególnie trudną sytuację skarżącej w czasie orzekania o zasiłku celowym, przyznanie go ze środków Programu rządowego na poziomie wartości średnich, które organ ustalił w przedziale od 150 - 200 zł, bez rozważenia możliwości przyznania tego świadczenia również w oparciu o środki własne gminy – w ocenianych okolicznościach naruszyło zasady orzekania, znajdujące źródło w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także w art. 106 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 959/19). Zasadnie też w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że uznaniowa konstrukcja orzekania o uprawnieniu oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Niewątpliwie też organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, powyższe nie zwalnia organów z analizy tego, czy i na ile - indywidualna sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia potraktowania go w określonych okolicznościach w sposób odbiegający od ustalonych standardów. Za takie bowiem należy uznać odwołanie się przez organy do średnich kwot przyznawanego świadczenia ze środków przeznaczonych na Program rządowy. Fakt, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia nie budzi bowiem żadnych wątpliwości. Rzecz natomiast w tym, że w dacie złożenia wniosku skarżąca znalazła się w wyjątkowo trudnej życiowo sytuacji, która nie znalazła refleksji ze strony orzekających organów i rozważenia sięgnięcia również do innych środków niż tylko z Programu rządowego. W tym kontekście zasadny jest zarzut skarżącej, że przyznanie jej pomocy na posiłki w kwocie 200 zł miało charakter pomocy pozornej. Zdaniem Sądu skarżąca znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej zarówno z perspektywy dobrostanu psychicznego (śmierć męża, żałoba), jak i fizycznego (utrata stałego źródła dochodu, konieczność wyprowadzki). Pomoc na wyżywienie jest tymczasem pomocą na zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej beneficjenta. Dlatego powinna nastąpić na poziomie umożliwiającym w sposób realny na jej zaspokojenie. Nie sposób zaś uznać, że przyznanie pomocy na ten cel w kwocie 200 zł na miesiąc może realnie pozwolić na zaspokojenie potrzeb żywieniowych kogokolwiek.

Rację mają organy obu instancji, że wysokość pomocy jest determinowana w każdym przypadku możliwościami finansowymi udzielenia pomocy (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W tym jednak kontekście powołanie się przez organy na możliwości finansowe udzielenia pomocy i wskazanie średnich kwot wydatkowanych na ten cel z Programu rządowego nie przekonuje o braku możliwości finansowych organu w zakresie przyznania tego zasiłku w wyższej kwocie, w tym ze środków własnych organu I instancji. W konsekwencji organom orzekającym w sprawie można skutecznie zarzucić naruszenie prawa, mającego wpływ na treść decyzji, poprzez brak przekonywującego uzasadnienia wysokości przyznanego świadczenia, biorąc pod uwagę szczególnie trudną sytuację skarżącej - w kontekście również innych środków, które organ I instancji – zgodnie z przepisami prawa – mógł przeznaczyć na zasiłek celowy, w tym kwot ze środków własnych. Zauważyć przy tym należy, że to organ odwoławczy dokonał ustaleń dotyczących możliwości finansowych organu I instancji jako organu pomocy społecznej, wynikających z pozostających w jego dyspozycji środków pochodzących z Programu rządowego oraz potrzeb innych uprawnionych. Takich ustaleń nie poczynił organ I instancji, a co więcej – nie uwzględniają one środków własnych pozostających w dyspozycji tego organu. Zdaniem Sądu zatem, w tym zakresie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W orzecznictwie trafnie podnosi się, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o nią osób. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2408/16). Organ, ustalając wysokość zasiłku celowego, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawczyni, ale również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Organ jednak musi mieć na względzie, że nie zawsze odwołanie się do utartych standardów w zakresie orzekania, właśnie ze względu na różne okoliczności indywidualne po stronie wnioskodawców, będzie wystarczające w kontekście uzasadnienia wysokości przyznanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organ pomocy społecznej przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 200 zł w czerwcu 2023 r. Organ w toku postępowania przed Kolegium wskazał, że w 2023 roku Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej nr 3 w Gdyni dysponował na zasiłki celowe w ramach Wieloletniego Programu Rządowego "Posiłek w szkole i w domu" kwotą 605 863 zł i do 8 grudnia 2023 r. z pomocy skorzystało 326 rodzin w tym 473 osoby, średnia wysokość świadczenia na osobę/rodzinę wyniosła 264,88 zł, natomiast przeciętna wysokość tego świadczenia w 2023 roku wynosiła od 150 do 200 zł. Do 8 grudnia 2023 r. wydano na ten cel 603 935 zł. Powyższe wskazuje niewątpliwie, że środki, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji są ograniczone, a w konsekwencji organ musi miarkować wysokość przyznawanych w tym celu świadczeń, uwzględniając nie tylko interes skarżącej, ale także wysokości posiadanych środków i interes innych osób uprawnionych do zasiłku. Organ nie wykazał jednak, że rozważył – w tych szczególnych okolicznościach - przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności w większej kwocie, wykorzystując w tym celu środki własne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja przyznająca skarżącej w miesiącu czerwcu 2023 r. zasiłek celowy na zakup żywności została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzekając ponownie o wniosku skarżącej organy uwzględnią wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia i – w kontekście wyjątkowych okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej w dacie złożenia wniosku - rozważą przyznanie pomocy w oparciu o wszystkie środki pozostające w dyspozycji organu pomocy społecznej, jakie mogą być przeznaczone na zasiłek celowy w postaci dożywiania, a więc i z Programu rządowego i stanowiących środki własne organu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).