Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 dalej jako ugn) uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B. M., H. S. i A. J. za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1909 ha i nr [...] o pow. 0,0806 ha w obrębie 0029 m. [...], wydzielone pod drogi wewnętrzne w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].03.2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Starosta uznał, że skoro drogi te nie posiadały kategorii drogi publicznej, to decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 ugn a w konsekwencji, że nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu za odjęcie prawa własności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły B. M., H. S. i A. J., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów zawartych w art. 98 ust. 1 ugn, a także naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego dotyczącego ww. nieruchomości.

W sprawie nie było kwestionowane, że przebieg dróg wydzielonych w decyzji podziałowej z 2007r. wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Działka nr [...] zlokalizowana była w liniach rozgraniczających ulicy KUD i stanowiła fragment pasa drogowego tej ulicy (obecny fragment pasa drogowego - ulicy [...]), a działka nr [...] zlokalizowana była w liniach rozgraniczających ulicy o symbolu KUD i stanowiła fragment pasa drogowego tej ulicy (obecnie fragment ulicy bez nazwy).

Z akt sprawy wynikało, że w dniach od 4 lipca do grudnia 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a wnioskodawczyniami prowadzone były uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod te drogi jednak zakończyły się one wynikiem negatywnym gdyż właścicielki (wnioskodawczynie) proponowały wysokość odszkodowania w wysokości 230 zł /m2, a Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po 215 zł/m2.

Wobec tego, że nie doszło do uzgodnień, osobnym wnioskiem z dnia 23.01.2015 r. właścicielki nieruchomości (wnioskodawczynie) wystąpiły do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania wg zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości za grunty oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] wydzielone pod drogi.

W wyniku analizy decyzji podziałowej z 2007r. starosta uznał, że nie ma podstaw do wypłaty odszkodowania gdyż decyzja ta jest jednoznaczna, i że mówi o wydzieleniu dróg wewnętrznych a w konsekwencji, że w sprawie nie doszło do skutku z art. 98 ust. 1 ugn. Poza tym starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 2 ugn, właściwy organ winien złożyć wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, co w tej sprawie nie miało miejsca. Wskazał też, że właścicielki przez te wszystkie lata traktowały ww. drogi jako swoją własność, bo jak wynika z zapisów w księdze wieczystej obciążyły je stosownymi służebnościami na rzecz osób trzecich. Dalej starosta wyjaśnił, że istotnie gmina prowadziła negocjacje z właścicielkami co do wykupu na rzecz gminy ww. dróg, jednak wskazał, że było to działanie umowne (w ramach czynności cywilnoprawnych), podjęte na podstawie uchwały Rady Gminy z 2014r. upoważniającej do prowadzenia negocjacji w przedmiocie wykupu ww. działek na rzecz gminy. Okoliczność ta zdaniem starosty nie zmienia jednak charakteru decyzji podziałowej i działek wydzielonych w jej wyniku pod drogi wewnętrzne.

W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawczyń zwrócił się do starosty o uzupełnienie akt sprawy o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wg stanu na dzień 30 marca 2007 r. i kompletnego wypisu z dnia 29.04.1998 r. oraz o wyjaśnienie do jakiej kategorii dróg publicznych zaliczone były działki gruntu będące przedmiotem niniejszego postępowania na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Na podstawie przepisów planu wywodził, że ww. drogi, jako drogi dojazdowe, winny być traktowane jak drogi publiczne.

Rozpatrując odwołanie wojewoda dokonał we własnym zakresie analizy planu miejscowego. Wskazał, że odszkodowanie ma charakter akcesoryjny do decyzji podziałowej i należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odjęcia własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Zdaniem organu odjęcie własności ww. działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Uznał, że z przesłanej przez Urząd Miasta i Gminy [...] kopii planu wynika, że przedmiotowe działki oznaczone na rysunku planu symbolem KUD, oznaczają drogi dojazdowe, a nie drogi wewnętrzne. Zdaniem wojewody starosta błędnie więc uznał, że wydzielone przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone na drogi publiczne lecz na drogi wewnętrzne. Dalej organ wyjaśnił, że wg pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r.: "w dniu [...] marca 2007 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) działki nr [...] i [...] w obrębie [...] stanowiły fragmenty pasów drogowych ulic [...] i [...], ulic dojazdowych (KUD) prywatnych, o przebiegu postulowanym na rysunku planu. W tamtym okresie, w tekście planu nie stosowano przymiotnika "publiczna" do określania drogi, drogi w obszarze planu klasyfikowano na: zbiorcze - KUZ, lokalne - KUL, dojazdowe - KUD, dojazdy - KD i ciągi komunikacji pieszo- jezdnej - KPJ." Następnie organ wyjaśnił, że już po upływie 1 miesiąca od podziału tj. już w dniu 18 kwietnia 2007 r. uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] - ulice dojazdowe o symbolu KUD: m.in. ul. [...] i ul. [...] zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych.

Wojewoda zaznaczył, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ugn a orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ugn nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek. Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2012 r., sygn. akt IVSA/Po 1216/11.

Za zupełnie błędną organ uznał przyjętą przez starostę wykładnię art. 98 ust. 1 ugn, jako uzależniającą nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Podał, że dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne wybudowanie drogi na nowowydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych a przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege gdy 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, oraz 2) gdy działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej; oraz, że skutek w sferze cywilnego i administracyjnego prawa rzeczowego decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości następuje z mocy art. 98 ust. 1 ugn a rola podmiotów administracji sprowadza się do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Przywołał tu wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II. SA/Rz 140/13 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 921/11.

Według wojewody wszystkie przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają stanowisko wnioskodawczyń o publicznym przeznaczeniu wydzielonych działek, co musi skutkować konsekwencjami prawnymi z art. 98 ust. 1 ugn. Organ przywołał przy tym przepisy ustawy o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w którym wskazano klasy c dróg - A, S, GP, G, Z, L i D oraz § 4 ust. 2 ww rozporządzenia. Wskazał, że judykatura prezentuje zgodne stanowisko, iż postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ugn, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., II SA/Wr 707/09,LEX nr 606740). Podał też, że zgodnie z orzecznictwem sądowym drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi gdyż poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Przywołał wyrok WSA z dnia 15.01.2013 r" sygn. akt II SA/Ol 1314/12; wyrok WSA z dnia 09.05.2013 r" sygn. akt II SA/Rz 140/13; wyrok WSA z dnia 22.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1216/11 oraz wyrok NSA z dnia 09.02.2012 r., sygn. akt I OSK 403/11, w którym wskazano, że nawet gdyby uznać, że w planie miejscowym (...) nie uwzględniono drogi, która miałaby powstać na działce nr (...), wydzielonej w wyniku wydania decyzji podziałowej dotyczącej działki nr (...), to tylko z tej przyczyny nie można było odmówić ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi (...) oraz że jeżeli droga dojazdowa nie tylko prowadzi do szeregu projektowanych działek budownictwa mieszkaniowego, ale łącząc się z pozostałymi projektowanymi drogami dojazdowymi zapewnia dostęp tych działek do drogi krajowej łączącej dwie miejscowości jak i prowadzi dalej do terenów aktywizacji gospodarczej to ma w istocie publiczny charakter. Ostatecznie organ uznał, że starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, błędnie zinterpretował art. 98 ust. 1 ugn i niezasadnie skupił się na braku uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii. Skutkowało to uchyleniem decyzji starosty i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę na decyzję wojewody złożyła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 98 ugn. Wskazała, że w 2007r. w wyniku podziału powstały m.in. działki drogowe o nr [...], [...] i [...], które w planie przeznaczone były pod drogi wewnętrzne. Gmina zaznaczyła, że w mpzp wyróżniono 2 grupy dróg: 1. ulice główne, zbiorcze i lokalne oraz 2. pozostałe (do których należą wydzielone działki) przy czym treść planu nie wskazuje, aby "pozostałe drogi dojazdowe" miały charakter dróg publicznych. Gmina zarzuciła też, że wg pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury jej urzędu sięgacze były z zasady drogami niepublicznymi; a zatem sporne działki nie przeszły z mocy prawa na własność gminy.

W skardze gmina zwróciła też uwagę, że wg sentencji decyzji podziałowej z 16.03.2007r., podział nieruchomości zatwierdzono pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa polegająca na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, co potwierdza, że wydzielone działki drogowe nie były w momencie wydawania decyzji podziałowej traktowane jako drogi publiczne, skoro w sentencji decyzji umieszczono wpis traktujący o warunku zatwierdzenia podziału a poza tym, że decyzja podziałowa jest ostateczna. Zaznaczyła też, że powstałe w wyniku podziału działki były przedmiotem obrotu, a sąd wieczystoksięgowy nie zamieścił w księdze wieczystej żadnej wzmianki o niezgodności wpisów w dziale II kw, ponadto właścicielki realizowały obowiązek warunkowego podziału z art. 99 ugn i przy sprzedaży działek budowlanych ustanawiały na ww drodze wewnętrznej służebność przejazdu do drogi publicznej. Zdaniem Gminy Starosta [...] poprawnie zinterpretował przepisy art. 98 ust. 1 ugn i wbrew twierdzeniom wojewody nie skupił się na ustaleniach, że brak było uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych a ponadto, że decyzja podziałowa nie została zakwestionowana przez właścicielki. Gmina powołała się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt IICK 312/05, publ. OSNC 2006, nr 9, poz. 156, str. 83. Odnośnie do prowadzonych negocjacji gmina wyjaśniła jej motywy i charakter oraz wskazała, że na wniosek z 2011 r. uznała możliwość nabycia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i w dniu 14.02.2012r. odpowiadając na kolejny wniosek B. M., gmina informowała możliwości sfinalizowania transakcji kupna-sprzedaży ww nieruchomości, co oznaczało podjęcie negocjacji w tym zakresie. Gmina zaznaczyła przy tym, że nawet profesjonalny pełnomocnik wnioskodawczyń wskazał w piśmie z 04.11.2014r, że są one zainteresowane "odkupieniem od nich przez Gminę nieruchomości gruntowych za cenę nie niższą niż 230zł za 1m kw. gruntu", po czym osobnym pismem z 30 grudnia 2014r. zawiadomił, iż nie widzi możliwości dalszego prowadzenia rokowań w przedmiocie "odkupienia" przez gminę ww nieruchomości. W skardze zaznaczono także, że przedmiotowe działki ewidencyjne nie były wykorzystywane jako drogi publiczne, gdyż gmina nie wykonywała na nich żadnych zadań własnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jakkolwiek zasadnie wojewoda przedstawił zasady dotyczące ustalania odszkodowań za działki gruntu wydzielone w trybie art. 93 i n. ugn pod drogi publiczne oraz wynikające z ustawy w tym w szczególności z art. 98 ust. 1 ugn skutki ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - to jednak wszystkie te zasady nie mają zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim zasadnie organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi w stosunku do samej decyzji podziałowej ma akcesoryjny charakter. Owa akcesoryjność sprowadza się między innymi do związania ostateczną decyzją podziałową. W tym kontekście, za całkowicie chybione należy uznać stanowisko wojewody, według którego na etapie ustalania wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogi - organ orzekający o odszkodowaniu miałby możliwość we własnym zakresie zmieniać (w drodze interpretacji) treść decyzji podziałowej. W kontrolowanej sprawie sentencja decyzji z dnia [...] marca 2007r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] jednoznacznie wskazuje, iż działki nr [...] i nr [...] zostają wydzielone "pod drogi wewnętrzne", zresztą pod warunkiem określonym w art. 99 ugn. Niezrozumiałe jest zatem ustalenie, na etapie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie, odmiennego charakteru działek wydzielonych pod drogi, niż wynika to z ostatecznej decyzji administracyjnej, którą zarówno strony jak i organy są związane. Nawet gdyby zasadne było twierdzenie wojewody, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie nieruchomości dzielonej przewidywał przebieg dróg publicznych (a nie jak wynika z decyzji podziałowej z 2007r. - dróg wewnętrznych) a organ administracji orzekający o podziale dokonałby jego niewłaściwej interpretacji, to jedynym sposobem konwalidowania błędnej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału byłoby zainicjowanie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych określonych w art. 145 czy art. 156 kpa.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z jednoznaczną decyzją podziałową, w której wydzielono pojedyncze działki pod drogi wewnętrzne. Wynika to wprost z sentencji decyzji, zaś kolejnym argumentem za tym przemawiającym jest określony w sentencji warunek z art. 99 ugn dotyczący konieczności ustanawiania służebności na ww. działkach bądź konieczności sprzedaży udziału w prawie ich własności. Decyzja z 2007r. jest ostateczna. Nie ma zatem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki, które nadal stanowią własność wnioskodawczyń, i które korzystając ze swego prawa obciążały je przy sprzedaży kolejnych działek budowlanych powstałych wskutek podziału. Stąd, pomijając kwestie oczywistości cywilistycznego charakteru negocjacji co do wykupu ww. działek przez gminę, stanowisko starosty było uprawnione. W ocenie Sądu zatem, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, co do zasady (dopóki decyzja podziałowa z 2007r. nie zostanie w odpowiedniej formie zmieniona), w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] winna zapaść decyzja odmowna. Decyzja wojewody została zatem uchylona przez Sąd w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa z powodu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 16 § 1 kpa. Trzeba przy tym podkreślić, że badając zasadność skargi Sąd nie analizował, jak uczynił to organ, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, albowiem, jak wskazano wyżej, czynności te, jako nie związane z kwestią ustalenia odszkodowania (wobec istnienia w obrocie jednoznacznej decyzji administracyjnej) były bezprzedmiotowe.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa z czego 200 zł tytułem wpisu a 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.